Недофинансирование муниципалитетов стало нормой

Антонина Алексеевна Созыкина, директор Агентства муниципального развития

Финансовая необеспеченность местных бюджетов является общей проблемой муниципальных образований России. По данным Счетной палаты РФ, в настоящее время до 90 % доходов передаются из муниципалитетов в вышестоящие бюджеты, а оттуда в местные бюджеты поступает различного рода финансовая помощь. При этом основные ее получатели — административные центры субъектов РФ, что усиливает разрывы в уровне жизни и уровне развития между глубинкой и региональными столицами. Сохраняются механизмы «отрицательного трансферта», которые отнимают у муниципалитетов-доноров стимулы к развитию собственной налоговой базы.

В результате в подавляющем большинстве муниципалитетов в условиях кризиса и изъятия средств на региональный уровень существенно сокращаются доходы. Так, по данным Счетной палаты РФ, доходы муниципалитетов в расчете на душу населения постоянно сокращаются (в 2008 году — 17 тыс. руб., в 2009 году — 16,8 тыс. руб.). Если учитывать инфляцию, а также износ имущества и другие показатели, то эти цифры будут выглядеть еще более тревожно.

За период, прошедший с принятия Закона № 131-ФЗ, перечень вопросов местного значения, установленный для муниципального образования каждого вида, подвергался корректировке 19 раз, общий перечень полномочий, установленный в ст. 17 данного закона, — 9 раз. При этом перечень вопросов местного значения поселения увеличился на 12 пунктов, района — на 8, городского округа — на 11 пунктов.

А воз и ныне там

Несмотря на постоянно дискутируемый вопрос о необходимости передачи муниципалитетам дополнительных источников собственных доходов, прежде всего налоговых, в последние годы база таких доходов неуклонно сокращалась (см. табл. 1), а вместо нее усиливалась финансовая помощь сверху. Причем усиливалась весьма относительно, потому что межбюджетные трансферты во многих регионах в 2009–2010 годах также сокращались, что поставило муниципалитеты, прежде всего поселения, на грань и даже за грань выживания. Следствиями прогрессирующей зависимости от межбюджетных трансфертов стало сворачивание многих программ развития, в том числе инфраструктурных проектов, распространение на местном уровне настроений иждивенчества и «лояльности» при отсутствии креатива и стремлений к модернизации.

В связи с задержкой передачи на местный уровень отчислений от налогов, взимаемых с бизнеса, у органов МСУ не формируются стимулы для поддержки предпринимательской деятельности, развития производства и сферы услуг на своих территориях. Промедление с отказом от льгот на земельный налог для крупных хозяйствующих субъектов, отказ от развития базы налога на недвижимость физических лиц, от перевода его на рыночные рельсы ведут не только к деградации муниципального, но и в целом к деградации национального хозяйства страны.

Что дальше?

Вышеуказанные тенденции, по всей видимости, сохранятся и в ближайшее время. Причем уже в 2011–2012 годах возможно еще большее сокращение собственных доходов муниципалитетов и, как следствие, финансовая зависимость муниципальных образований от регионов. Так, с 2011 года отменены авансовые платежи по земельному налогу и по налогу на имущество физических лиц. По расчетам в 2009 году государство получало по этим двум позициям в консолидированный бюджет 175 млрд руб., в основном это доходы муниципальных образований. Исходя из этого, потеря в авансовых платежах по 2011 году составит примерно 35 млрд руб. Естественно, они поступят в бюджеты, но уже по факту 2012 года, а в 2011 году образуется достаточно существенная брешь.

В дальнейшем планируется введение налога на недвижимость, объединяющего налог на имущество физических лиц и земельный налог. Налог на недвижимость планируется сделать региональным, с перераспределением доходов в местные бюджеты. Таким образом, муниципалитеты лишаются значительной части собственных доходов и местных налогов и теряют мотивацию к увеличению соответствующей налоговой базы (земельные участки и недвижимость физических лиц), которую наиболее эффективно может развивать и учитывать именно местная власть.

Таблица 1. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы, % от ВВП (по данным Фонда «Институт экономики города)

Годы	Федеральный бюджет	Консолидированные бюджеты субъектов РФ	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты
1997	13,8	17,5	10,4	10,9
1998	11,9	15,1	8,9	8,7
1999	12,9	13,9	8,3	6,8
2000	16,0	15,0	10,0	6,4
2001	17,5	14,2	10,1	6,5
2002	16,3	14,8	10,9	6,5
2003	19,5	14,3	10,7	6,3
2004	20,1	13,9	10,5	6,1
2005	23,7	13,9	11,3	5,5
2006	23,3	14,1	11,8	5,7
2007	23,4	14,7	12,2	5,9
2008	22,5	14,8	12,4	5,8
2009	18,8	15,1	12,8	6,2
2010	17,4	15,1	12,6	5,8

Неблагоприятная финансовая ситуация складывается и в муниципальных образованиях — промышленных центрах. Наиболее серьезные кризисные тенденции наблюдались в муниципалитетах с монопрофильной структурой экономики (так называемые моногорода). Среди факторов, препятствующих стабилизации местных финансов и муниципальной экономики, по мнению опрошенных представителей органов местного самоуправления, следует отметить следующие:

• отсутствие у муниципалитетов права устанавливать местные налоги и сборы (за исключением варьирования ставок земельного и налога на имущество физических лиц);
• недостаточная для устойчивого развития передача на местный уровень нормативов отчислений по региональным и федеральным налогам;
• сокращение в целом финансовых трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней;
• падение промышленного производства и производства продукции сельского хозяйства, сокращение численности работников, депопуляция населения в малых и средних муниципалитетах.

Вместе с тем, как показывают результаты опросов, в большинстве муниципальных образований органы МСУ прогнозируют в 2011 году сохранение в целом стабильной ситуации с тенденцией к позитивным изменениям. Стабилизация муниципальной экономики в 2010 году и даже достижение в отдельных муниципалитетах докризисных показателей представляют, безусловно, положительное явление. Однако до перехода к устойчивому развитию большинства муниципальных образований пока далеко.