Подходы к стандартизации качества услуг и работ

Статья Леонида Владимировича ПЕРЦОВА, руководителя проектов Фонда «Институт экономики города», посвящена теме управления качеством государственных (муниципальных) услуг (работ).

Произошедшие после вступления в силу Закона № 83-ФЗ изменения для подавляющего числа регионов и муниципалитетов означают повышение самостоятельности большинства подведомственных учреждений. Создание механизмов роста заинтересованности учреждений в повышении качества и эффективности оказания учреждениями государственных (муниципальных) услуг и выполнения работ — весомый «актив» Закона № 83-ФЗ. В то же время ослабление контроля деятельности учреждений со стороны учредителя порождает риски, о которых много говорилось на этапе принятия закона. Снижение требований к текущей деятельности учреждений должно компенсироваться дополнительными механизмами оценки результатов качества предоставляемых услуг и работ, их влияния на уровень и качество жизни населения. Другими словами, естественным элементом реформирования сети учреждений выступает развитие системы управления качеством оказываемых услуг и работ. Стандарты качества государственных (муниципальных) услуг (работ) представляют собой центральный элемент такой системы на региональном и местном уровне. Стандарт качества определяет минимальный гарантированный уровень качества, которому должны соответствовать основные параметры услуг и работ, предоставление которых осуществляется за счет бюджетных средств любым поставщиком на территории региона или муниципалитета.

Определение задач применения и выбор термина при форми­ровании правовой базы

Общую цель внедрения стандартов качества услуг (работ) можно обозначить как создание системы управления качеством предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (работ). При этом действующее федеральное законодательство не содержит определения понятия «стандарт качества», а его применение на региональном и местном уровне носит добровольный характер. В результате сложившаяся практика применения стандартов качества весьма разнообразна.

В правовой базе регионов и муниципалитетов документы, по существу являющиеся стандартами качества, зачастую обозначаются как «требования к качеству», «показатели качества», «стандарты услуг» и т. п. Использование этих терминов не противоречит федеральным законам, но требует их определения в правовой базе. Однако опыт территорий позволяет рекомендовать термин «стандарт качества государственной (муниципальной) услуги (работы)». Его выбор позволяет четко разграничить понятия «стандарт качества услуг (работ)» и «стандарт предоставления государственных или муниципальных услуг», утверждаемые согласно Закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Сфера действия Закона № 210-ФЗ — это прежде всего отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг органами публичной власти по запросам заявителей: услуги лицензирования, регистрации и аккредитации, признание прав на получение льгот и т. п. В отношении предоставляемых по запросам услуг органы власти обязаны разработать и утвердить административные регламенты предоставления услуг, составной частью которых являются стандарты предоставления услуг. Таким образом, основная часть услуг, предоставление которых регулируется стандартами предоставления, носит совершенно иной характер, чем услуги подведомственных учреждений. Исключение составляет небольшая группа услуг, одновременно подпадающих и под действие Закона № 210-ФЗ, и под нормы законодательства об учреждениях (определена распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. № 729-р).

Особая ситуация с определением понятия «стандарт» сложилась в сфере социального обслуживания населения, в которой региональные органы власти утверждают государственные стандарты (ст. 6 Закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»). Функции данного документа аналогичны стандартам качества.

Различными могут быть и решаемые в ходе стандартизации задачи. Стандарт качества может применяться прежде всего для формализации требований к потребительским свойствам услуг (работ), повышения прозрачности и контролируемости процесса их предоставления. С некоторой долей условности такой документ можно обозначить как стандарт качества, ориентированный на потребителя. Однако стандарт может использоваться и как механизм определения объемов финансовых средств, необходимых для предоставления услуг (работ), способ упорядочивания отношений между органами публичной власти и поставщиками услуг (работ) (условно — стандарт качества, ориентированный на поставщика).

Выбор главной задачи применения стандарта определяет его содержание. Стандарты качества, ориентированные на потребителя, будут содержать преимущественно требования к потребительским качествам услуг (работ): к оснащенности спортивного учреждения, перечню предоставляемых медицинских услуг в стационаре социального обслуживания и т. п. Стандарты, ориентированные на поставщика, нацелены на определение требований к технологии оказания услуги (выполнения работы): нормативов потребления мягкого инвентаря, штатных расписаний и т. п. Эти требования служат основой для расчета необходимого объема финансовых средств.

Содержание стандартов качества

Стандарты качества, как правило, включают в себя следующую информацию.

1Общие положения к оказываемой услуге (выполняемой работе).

2Условия и порядок оказания услуги (выполнения работы).

2.1. Определение категории потребителей.

2.2. Порядок получения услуги (работы):

• принятие заявки от потребителя на получение услуги (работы);
• рассмотрение заявки;
• принятие решения об удовлетворении заявки;
• перечень оснований для отказа в предоставлении услуги (работы);
• информирование заявителя о принятом решении.

2.3. Требования к поставщику услуги (работы):

• требования к документам, в соответствии с которыми осуществляется деятельность поставщика услуги (работы);
• условия размещения поставщика;
• специальное техническое оснащение поставщика (оборудование, приборы, аппаратура и т. д.);
• укомплектованность специалистами и их квалификация;
• состояние информации о поставщике, порядке и правилах оказания услуг (выполнения работ) населению.

2.4. Требования к технологии оказания услуги (выполнения работы):

• параметры объема и содержание услуги (работы);
• санитарно-гигиенические нормы и требования безопасности;
• срок оказания услуги (выполнения работы) или ее отдельных составляющих.

3 Срок подачи и регистрации претензий потребителя, а также срок и порядок их рассмотрения.

4 Порядок распространения информации об услуге (работе).

При разработке стандартов качества необходимо учитывать нормы федеральных законов и правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, которые регулируют предоставление услуг и работ. Стандарт качества может содержать требования, превышающие указанные в федеральных актах, но не пониженные. Стандарт — своего рода надстройка, которая не влияет на обязательность исполнения федеральных актов, но детализирует требования к услугам (работам) с учетом специфики соответствующей территории.

Определение требований к качеству предоставляемых услуг (работ) фактически определяет требования и к объему средств, необходимых для исполнения расходных обязательств соответствующего бюджета. Это означает, что формирование стандартов качества связано с риском утверждения таких требований к услугам (работам), которые в какой-то момент времени не смогут быть обеспечены исходя из возможностей бюджета. Поэтому важнейшей составляющей процесса подготовки стандарта качества является его финансовое обоснование. В ходе финансового обоснования стандарта качества требуется определить необходимый объем расходов, осуществляемых на постоянной основе, и подготовить прогноз объема расходов, требуемых для повышения качества услуг (работ) поставщиками, которые на момент разработки стандарта не располагают достаточными возможностями для оказания услуг (выполнения работ) требуемого качества.

Содержание стандарта — всегда компромисс между объемом оказания и качеством услуг (работ) и возможностями бюджета. На этапе формирования стандарта необходимо осуществить «балансировку» требований к услугам (работам) и имеющихся бюджетных ресурсов. Такая балансировка может включать в себя изменение объема и качества предоставляемых услуг (работ), реструктуризацию сети поставщиков, в отдельных случаях — перевод предоставления части услуг (работ) на платную / частично платную основу.

Распространенная проблема подготовки стандартов качества — значительные различия между качеством услуг (работ), предоставляемых разными поставщиками. Исторически сложившиеся различия в качестве услуг и работ возникли вследствие отсутствия единых документов, регулирующих все аспекты предоставления услуг и работ. Определение требований к качеству по нижней границе, которой будут удовлетворять все поставщики, приведет к тому, что единственной функцией стандарта станет обеспечение сохранения минимального качества услуг (работ). Различия между поставщиками при этом могут сохраняться или даже возрастать. Преодоление различий в качестве услуг (работ), оказываемых (выполняемых) разными поставщиками, — одна из задач стандартизации. Этот процесс может быть не только дорогостоящим, но и продолжительным по времени. Наиболее удобным способом выравнивания качества услуг и работ является одновременная разработка стандарта качества и программы развития отрасли, содержащей перечень мероприятий, реализуемых в связи с его внедрением. Реализация программы развития отрасли обеспечит постепенное повышение качества услуг (работ) до необходимого уровня. Сам стандарт при этом может вступать в силу в течение определенного переходного периода или корректироваться в соответствии с планом, зафиксированным в программе.

Несмотря на необходимость обеспечения определенного качества услуг (работ), оказываемых (выполняемых) на территории всего публично-правового образования, полное равенство параметров услуг и работ у всех поставщиков на подавляющем большинстве территорий недостижимо. Возможным механизмом снижения меры неравенства является использование инфраструктуры и специалистов других поставщиков. Примерами могут служить детские сады с бассейнами или учреждения стационарного социального обслуживания, в штат которых входят врачи узкой специализации. Потребители поставщиков без соответствующей инфраструктуры и специалистов могут использовать потенциал более развитых поставщиков. В некоторых отраслях можно принять решение о введении относительно невысокого уровня стандарта с установлением доплаты за услуги (работы) более высокого качества.

Требуется ли разрабатывать стандарты качества работ?

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание устанавливает требования «к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)». При этом федеральные акты не содержат четкого разграничения понятий услуг и работ. Минфин России рекомендует при формировании перечней услуг (работ) исходить из того, что оказание услуг удовлетворяет личным потребностям физических и юридических лиц и не принимает материально-вещественной формы, в то время как выполнение работ нацелено на удовлетворение потребностей общества в целом. В соответствии с такой трактовкой Минфин России считает целесообразным разрабатывать стандарты качества и нормативы финансирования только на оказание услуг, но не на выполнение работ1. Большинство регионов и муниципалитетов, следуя рекомендациям Минфина России, разрабатывают только стандарты качества государственных (муниципальных) услуг. Однако на многих территориях утверждаются и отдельные стандарты качества работ, таких как государственная работа в области дорожной деятельности (Кировская область), муниципальная работа по очистке и рекультивации нарушенных и загрязненных земель (Сургут) и т. д.

Решение об оправданности разработки и утверждения стандартов качества государственных (муниципальных) работ зависит от принятого подхода к выделению услуг и работ. В общем случае можно порекомендовать определить в правовой базе принципиальную возможность стандартизации работ, а в дальнейшем отталкиваться от характера стандартизируемой работы. Утверждение стандарта качества работы оправданно в тех случаях, когда работа может быть представлена в виде набора типичных процедур, а для ее осуществления требуется типичный объем ресурсов. В стандарте качества желательно указать, об услуге или о работе идет речь, поскольку отнесение вида деятельности к категории услуг и работ определяет требования к содержанию заданий на их предоставление бюджетными и автономными учреждениями.

Стандарты и нормативы финансирования услуг (работ)

Вступившая в силу с 1 января 2011 года редакция Бюджетного кодекса определяет, что финансирование бюджетных и автономных учреждений за счет бюджетных средств осуществляется путем выделения субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с заданием услуг (выполнением работ). Таким образом, в отношении бюджетных и автономных учреждений методики нормативного финансирования должны утверждаться в обязательном порядке, для прочих поставщиков услуг (работ) их использование добровольно. Возмещение нормативных затрат предполагает наличие собственно норматива — средневзвешенной величины расхода ресурсов, рассчитанной на основе норм и требований к результату расходования. Стандарты качества представляют собой объективную основу для разработки нормативов затрат: определенные в них требования к процедурам оказания услуг (выполнения работ), материальному, инфраструктурному и кадровому оснащению и другим параметрам услуг (работ) являются своего рода «кирпичиками», из которых складывается норматив финансирования2.

При подготовке нормативов финансирования необходимо учитывать различия в уровне материальной и кад­ровой оснащенности поставщиков при применении нормативного финансирования (то есть использовать специальные коэффициенты). Применение нормативов, рассчитанных исходя из среднего качества услуг (работ), без корректирующих коэффициентов приведет к тому, что объем средств, определенный на их основе, будет недостаточен для того, чтобы лучшие поставщики смогли полностью реализовать свои возможности. В предельном случае финансирование на основе усредненного норматива может привести к невозможности для поставщика осуществлять свою деятельность. Таким образом, определение требований к качеству услуг (работ) с помощью стандартов позволяет управлять не только качеством, но и затратами на оказание услуг (выполнение работ). Изменение норм потребления рабочего времени и ресурсов при оказании услуг (выполнении работ) в привязке к параметрам качества, закрепленным в стандартах, позволяет установить прямую зависимость между затратами на услуги (работы) и результатами их предоставления. Именно это является задачей бюджетной реформы и реформы системы государственных (муниципальных) учреждений.