В рамках реализации Программы реформирования региональных финансов Ленинградской области на
Итоговые оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципалитетов служат основой рейтинга муниципальных образований (отдельно по поселениям, муниципальным районам и городскому округу), который составляет Комитет финансов Ленинградской области. Кроме того, итоги проведенной оценки направляются губернатору и размещаются на официальном сайте правительства Ленинградской области.
Механизмы оценки качества
Каков же механизм оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципалитетов области? Прежде всего следует отметить, что оценка осуществляется на основании данных, содержащихся в отчете об исполнении местных бюджетов за отчетный период, данных из утвержденных на отчетный год бюджетов муниципальных образований (с учетом изменений на отчетную дату) и, наконец, исходя из информации налоговых органов (информационный ресурс «Расчеты с бюджетом»). Оценка качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований на сегодняшний день осуществляется по следующим направлениям:
- соблюдение муниципальными образованиями основных требований Бюджетного кодекса;
- финансовое положение муниципальных образований;
- публичность управления муниципальными финансами.
Первоначально в качестве исходных данных для проведения оценки качества кроме вышеуказанных данных использовались информация, предоставленная непосредственно муниципальными образованиями о принятых нормативных правовых актах, и статистические данные о социально-экономическом положении муниципалитетов. На основе указанных данных мы оценивали такие параметры, как состояние муниципальной нормативной правовой базы, соблюдение муниципалитетами основных требований Бюджетного кодекса, социально-экономическое положение (муниципальных районов и городского округа), динамика отдельных финансовых показателей. Однако перечень используемых показателей оценки качества за
А вот перечень индикаторов, оценивающих финансовое положение муниципальных образований, напротив, был расширен. Например, в целях соблюдения муниципальными образованиями требований бюджетного законодательства в него включены следующие индикаторы: соблюдение ограничения по размеру оплаты труда в органах местного самоуправления; осуществление муниципальных заимствований в соответствии с программой заимствований, утвержденной решением о бюджете; отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам; соблюдение муниципальными образованиями обязательств по финансированию из местных бюджетов инвестиционных программ (проектов) в рамках адресной инвестиционной программы и региональных целевых программ. Для улучшения качества планирования в муниципалитетах в перечень включены такие индикаторы, как отклонение объема собственных доходов уточненного бюджета от первоначально утвержденного бюджета и количество поправок, вносимых в решение о бюджете. В целях стимулирования муниципальных образований к осуществлению жилищного строительства включен индикатор «доля расходов бюджета на жилищное строительство».
В ходе оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований проводится оценка каждого показателя по каждому поселению, муниципальному району и городскому округу. Для индикаторов установлены различные веса относительной значимости. Различия в величинах весов обусловлены разной степенью влияния отражаемых индикаторами факторов на общий уровень качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований. Итоговая оценка качества определяется суммой произведений оценок по всем индикаторам на соответствующие им веса относительной значимости индикаторов. Максимально возможная оценка качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, соответствующая наилучшему уровню управления финансами и минимальному риску неплатежеспособности, равна 28,5 балла.
Критерии оценки
При проведении оценки качества управления финансами и платежеспособности поселений, муниципальных районов, городского округа Ленинградской области по итогам 2010 года на первом этапе анализировалось соблюдение муниципалитетами основных требований Бюджетного кодекса, утвержденных решениями представительных органов местного самоуправления муниципальных образований о бюджете на 2010 год. Оценка проводилась по четырем показателям:
- ограничение дефицита местного бюджета (не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений);
- ограничение объема муниципального долга (не может превышать объем доходов местного бюджета без учета безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений);
- ограничение расходов на обслуживание муниципального долга (не может превышать 15 % объема расходов местного бюджета без учета субвенций);
- ограничение структуры муниципального долга.
Следует отметить, что вышеуказанным требованиям Бюджетного кодекса соответствуют решения о бюджетах на 2010 год (с учетом внесенных изменений) во всех муниципальных образованиях, за исключением Приладожского городского поселения. Бюджет этого поселения был принят с превышением предельного размера дефицита.
На следующем этапе оценки был проведен анализ финансовых показателей местных бюджетов, таких как:
- исполнение бюджета по налоговым и неналоговым доходам (выполнение плановых показателей должно быть не меньше 95 %);
- уровень дотационности муниципального образования (объем дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ не должен превышать 70 % объема доходов муниципального образования, за исключением субвенций из других бюджетов);
- рост среднедушевых собственных доходов муниципального образования (отношение среднедушевых собственных доходов за анализируемый период к среднедушевым собственным доходам за аналогичный период прошлого года не должно быть ниже 95 %);
- динамика недоимки по налогам, подлежащим зачислению в бюджет муниципального образования (объем недоимки на конец отчетного периода должен быть ниже объема недоимки аналогичного периода прошлого года не менее чем на 10 %);
- потери бюджета от предоставления муниципальных налоговых льгот (объем льгот не может превышать 5 % объема налоговых доходов);
- отклонение объема собственных доходов уточненного бюджета от первоначально утвержденного бюджета (годовой объем собственных доходов по уточненному бюджету не должен превышать 125 % годового объема собственных доходов по первоначально принятому решению о бюджете);
- осуществление муниципальных заимствований в соответствии с программой заимствований, утвержденной решением о бюджете;
- соблюдение ограничения по размеру оплаты труда в органах местного самоуправления, установленного ст. 136 Бюджетного кодекса;
- доля расходов местного бюджета на приобретение (строительство, реконструкцию) основных средств (доля расходов муниципального образования по данному направлению в общем объеме расходов местного бюджета, за исключением субвенций из областного бюджета, не может быть ниже 5 %);
- соблюдение обязательств по финансированию из местных бюджетов инвестиционных программ (проектов) в рамках адресной инвестиционной программы и региональных целевых программ (в бюджете муниципального образования должны быть предусмотрены средства по финансированию инвестиционных программ (проектов) в рамках адресной инвестиционной программы и региональных целевых программ Ленинградской области);
- расходы на жилищное строительство в расходах местного бюджета;
- объем кредиторской задолженности бюджетных учреждений (объем не может превышать 5 % объема расходов местного бюджета, за исключением субвенций из областного бюджета, по утвержденному бюджету);
- отсутствие кредиторской задолженности по оплате труда с начислениями на нее;
- динамика кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг (увеличение кредиторской задолженности по оплате данных услуг за отчетный период не может превышать 5 % объема расходов местного бюджета на оплату коммунальных услуг по утвержденному бюджету);
- отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам и просроченных бюджетных кредитов.
Итоги оценки 2010 года
Результаты проведенной оценки финансовых показателей за 2010 год показали, что план по налоговым доходам большинство муниципальных образований (198) исполнили более чем на 95 %, по неналоговым доходам — 167 муниципалитетов. Неудовлетворительное (от 67 до 77,3 %) поступление налоговых доходов зафиксировано в пяти муниципальных образованиях, неналоговых — в шести муниципальных образованиях. При этом разрыв в выполнении плана наблюдался значительный — от 28,7 до 55,5 %. Что касается превышения 70 % объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в объеме доходов муниципального образования, за исключением субвенций из областного бюджета, то оно наблюдалось только в Радогощинском сельском поселении Бокситогорского муниципального района. Отношение среднедушевых собственных доходов в 2010 году к среднедушевым собственным доходам аналогичного периода 2009 года свыше 95 % наблюдалось в 140 муниципальных образованиях. Однако в отдельных муниципальных образованиях в минувшем году произошло значительное снижение среднедушевых доходов. Снижение более чем в два раза среднедушевых собственных доходов по сравнению с показателями 2009 года произошло в трех сельских поселениях: Рабитицком, Юкковском и Мичуринском.
По сравнению с итогами 2009 года число муниципальных образований, не выполнивших условия по снижению недоимки, увеличилось со 197 до 206 муниципалитетов. При этом рост недоимки более чем в два раза показали десять муниципальных образований. Если говорить о налоговых льготах, предоставленных муниципальными образованиями, то по итогам 2010 года в 96 муниципалитетах объем налоговых льгот превысил 5 % объема поступивших налоговых доходов. При этом в шести муниципальных образованиях объем предоставленных льгот составил более 50 % налоговых поступлений. Следует также отметить, что те муниципалитеты, которые не представили данные о потерях бюджета от предоставления муниципальных налоговых льгот в соответствии с методикой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области, по данному индикатору получили наихудшую оценку. В их числе можно назвать поселения Гатчинского муниципального района.
Качество планирования местных бюджетов характеризуется показателем отклонения объема собственных доходов уточненного бюджета от первоначально утвержденного бюджета. Минувший год показал, что объем собственных доходов по уточненному бюджету превысил 125 % годового объема собственных доходов по первоначально принятому решению о бюджете в 139 муниципальных образованиях. Более чем в три раза превышение наблюдалось в 14 муниципалитетах. Неудовлетворительная ситуация наблюдалась с ограничением размера оплаты труда в органах местного самоуправления, установленным постановлением правительства области: оно не соблюдалось в большинстве муниципальных образованиях (в 13 муниципальных районах, 94 сельских поселениях и 44 городских поселениях). Анализ показателей доли расходов бюджета муниципального образования на приобретение (строительство, реконструкцию) основных средств в общем объеме расходов бюджета, за исключением субвенций, по итогам 2010 года свидетельствует о том, что 106 муниципальных образований направило на увеличение стоимости основных средств меньше 5 %. В 115 муниципальных образованиях данная доля превысила 5 %. При этом в отдельных муниципальных образованиях этот показатель варьировался от 70 до 77 %. Расходы на жилищное строительство финансировались лишь в 22 муниципальных образованиях (пять муниципальных районов и 17 городских и сельских поселений), из них только в 14 муниципальных образованиях доля расходов на жилищное строительство превышала 1 %. Наиболее высокая доля расходов на жилищное строительство наблюдалась в бюджетах следующих городских поселений: Важинском — 67,0 %, Вознесенском — 70,8 %, Никольском — 63,9 %, Подпорожском — 42,9 %.
Высокий объем кредиторской задолженности (выше 5 % объема расходов) выявлен в десяти муниципальных образованиях. Наличие задолженности по начислениям на оплату труда отмечено в 15 муниципалитетах. Рост кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг в объеме запланированных расходов по оплате коммунальных услуг более чем на 5 % сложился в трех муниципальных образованиях. Задолженность по долговым обязательствам, а именно по бюджетным кредитам, предоставленным из областного бюджета, на 1 января 2011 года имелась у Морозовского городского поселения Всеволожского муниципального района и города Коммунар Гатчинского муниципального района.
Кроме того, при оценке качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований учитывалась публичность управления муниципальными финансами. Оценивались количество поправок, вносимых в решение о бюджете (количество поправок не должно превышать пяти) и наличие официального сайта (раздела на сайте) финансового органа. Надо признаться, что по данному направлению максимальное количество баллов (2 балла) не набрало ни одно муниципальное образование. Более пяти поправок в течение 2010 года в свои бюджеты внесли 139 муниципальных образований, а самое наибольшее количество поправок — 19 внес в свой бюджет Сланцевский муниципальный район. Количество муниципальных образований области, у которых имеются официальные сайты администраций (или разделы финансового органа на сайте администрации) по сравнению с 2009 годом возросло со 109 до 181.
В результате проведенного анализа высшую оценку качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований за 2010 год, полученную с учетом установленных весов относительной значимости показателей, получили Кировский муниципальный район (24,8 балла), Сосновоборский городской округ (24,2 балла) и Выборгский муниципальный район (23,8 балла). В аутсайдерах оказались два района: Лодейнопольский (18,8 балла) и Подпорожский (18,2 балла). Среди поселений больше всего баллов — 25,7 набрало Бугровское сельское поселение Всеволожского муниципального района, а наименьшее — 14,4 балла — Климовское сельское поселение Бокситогорского муниципального района.
В заключение хотелось бы отметить, что индикаторы (показатели) оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований отражают ключевые факторы, определяющие текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности муниципального образования, а также устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов. Итоговая оценка соответствует наилучшему или наихудшему качеству управления финансами и соответственно наименьшему или наибольшему риску неплатежеспособности муниципального образования.
С одной стороны, проводимая оценка позволяет выявить сильные или слабые стороны муниципального образования в сфере финансов для принятия соответствующих управленческих решений. С другой стороны, данная оценка стимулирует администрации муниципалитетов к соблюдению требований Бюджетного кодекса РФ, улучшению финансовых показателей местных бюджетов, обеспечению публичности управления муниципальными финансами.
