Миграционная политика: спор о деталях

В конце июля текущего года был опубликован проект новой государственной концепции миграционной политики до 2025 года, разработанный ФМС. Вскоре группа ведущих экспертов из фонда «Миграция ХХI век» выступила с критикой как существующего положения дел в сфере регулирования миграции, так и правительственных инициатив и представила альтернативные предложения.

Замкнутый круг

 «Мы стали свидетелями ужасной трагедии в Норвегии и последних событий в Великобритании. На наш взгляд, это следствие миграционной политики. То, что происходит в этой сфере у нас, является миной замедленного действия, которая в любой момент может взорвать наше общество и привести к необратимым последствиям», — уверен Вячеслав Александрович Поставнин, бывший заместитель руководителя Федеральной миграционной службы, ныне возглавляющий фонд «Миграция ХХI век». Примечательно, что опасения сформировавшейся вокруг него группы экспертов вызывает не объем миграционных потоков и даже не их качество, а неэффективность системы регулирования, порождающая бесправие мигрантов и расширение их участия в теневом секторе экономики. Отсюда один из главных пунктов экспертной критики: создание ограничительных барьеров для миграции есть ложная цель, необходимо сосредоточиться на выработке механизмов, облегчающих вхождение мигрантов в правовое поле.

По мнению В. А. Поставнина, государственная миграционная политика за почти 20 лет существования ФМС проделала круг и вернулась к исходной точке. До сих пор не решены проблемы с соотечественниками и вынужденными переселенцами. В стране огромное количество лиц с неурегулированным статусом (в том числе этнических русских), а также нелегальных трудовых мигрантов. По оценкам экспертов фонда, таковых от 5 до 10 млн человек. Все острее становится проблема межэтнических конфликтов с участием мигрантов.

В подготовленных фондом Предложениях по институциональной модернизации российской миграционной политики особо отмечено: среди прочего свою негативную роль сыграло некогда принятое решение о передаче ФМС в ведение МВД. Из службы начался отток гражданских кадров, а ее костяк сформировали бывшие милиционеры, что придало всей миграционной политике в большей степени силовой, ограничительный, а не регулирующий оттенок. Сегодня ФМС хотя и является самостоятельной структурой, продолжает концентрировать свое внимание на паспортно-визовой и регистрационной работе.

Превращение мигранта в нелегала, а доля последних в трудовой миграции остается высокой, по мнению экспертов, в значительной степени подстегивается именно искусственными бюрократическими барьерами, малосвязанными с приоритетами государственной миграционной политики. Так, до 25 % прибывающих мигрантов не становятся на миграционный учет, без которого иностранный гражданин не может находиться в России более семи дней и не имеет права устроиться на работу. «Самой распространенной причиной является отказ принимающей стороны (как собственников жилья, так и работодателей) регистрировать мигранта из-за нежелания засвечивать свои отношения с ним. Часто это вынуждает мигрантов искать кого-то, кто ставит их на учет, прибегать к помощи посреднических фирм, криминальных структур, торгующих поддельными документами», — отмечается в докладе. Другая причина — слишком короткий срок для постановки на учет: семь рабочих дней (а до марта текущего года он составлял всего три дня). В условиях отсутствия доступного жилья мигранты просрочивают постановку на учет, а затем уже никуда не обращаются, опасаясь ответственности.

С апреля 2009 года, когда были утверждены очередные поправки в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», серьезные проблемы возникали и на стадии обращения за разрешением на работу. Мало того что работник и наниматель и так не заинтересованы в легализации своих отношений, да еще процедура их оформления стала сложнее. Авторы Предложений считают это фактическим возвратом к законодательству первой половины 2000-х годов, породившему армию нелегалов.

Временем упущенных возможностей они называют 2006 год, когда в миграционное законодательство были внесены революционные поправки. Главной новацией тогда стал уведомительный характер оформления мигрантов на территории России посредством постановки на миграционный учет. Также мигранты, прибывшие в Россию в безвизовом порядке, теперь могли самостоятельно получать разрешение на работу, причем в короткий срок и по упрощенной процедуре. В переломном 2007 году удалось легализовать практически всех трудовых мигрантов, в то время как к середине 2000-х годов до 90 % иностранных работников в России были нелегалами. Однако узким местом новой системы оказался механизм квотирования: устанавливались невысокие квоты на привлечение иностранной рабочей силы, при том что граница со средне­азиатскими государствами (основными источниками трудовой миграции в Россию) по сути была открыта.

Большие надежды возлагались на поправки 2010 года, предусматривающие введение преференций высококвалифицированным специалистам, а также на институт патентов (см. журнал «Бюджет», 2010, № 3). Однако в итоге за июль 2010 − апрель 2011 года таким специалистам было выдано чуть более 4,7 тыс. разрешений на работу. Патенты оформило всего порядка 330 тыс. мигрантов, хотя ФМС рассчитывала на куда более значительные цифры — 3–4 млн человек.

Очевидно, что просчеты в миграционной политике, связанные с работой нелегалов в теневом секторе, стоят бюджету колоссальных денег. По подсчетам экспертов, речь идет о 60 млрд руб., приходящихся на неполученные налоги и неуплаченные госпошлины.

Требуются иностранцы

Проект документа «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года», несколько вариантов которого стали достоянием общественности в июле, разрабатывался Федеральной миграционной службой при участии экспертного сообщества, в частности представителей «ОПОРЫ России» и Высшей школы экономики. Проект все еще обсуждается — планируется, что он будет доработан до конца года. Однако уже сейчас очевидно, что взгляды на базовые проблемы иммиграции и у ФМС с соавторами, и у их критиков из числа авторов альтернативных Предложений схожи. И те и другие предлагают дать миграции зеленый свет, а все споры, похоже, лишь о том, как это лучше сделать.

Действующая система управления миграцией не соответствует задачам модернизации, говорится в одном из вариантов правительственного документа. Неэффективность действующей системы управления проявляется прежде всего в присутствии на территории страны нескольких миллионов мигрантов с неурегулированным статусом, занятых в неформальном секторе экономики. Корень проблемы авторы видят в узости официальных каналов временной и постоянной миграции, громоздких административных процедурах, которые не под силу пройти значительной части мигрантов и работодателей.

В проекте констатируется, что в ближайшие годы процессы депопуляции и старения населения России усилятся. В 2011–2025 годах численность населения трудоспособного возраста сократится не менее чем на 10 млн человек (по некоторым оценкам, естественная убыль населения в этот период составит 6,4 млн человек). «Продолжится быстрое сокращение населения в стратегически значимых регионах Сибири и Дальнего Востока. В этих условиях привлечение мигрантов на постоянное место жительства в Россию становится важным источником восполнения численности населения страны», — говорится в документе.

К слову, в одноименном проекте «ОПОРЫ России», который и лег в основу рассматриваемого документа, было прямо сказано: потенциал стран СНГ — основного на данный момент поставщика мигрантов для России, в ближайшее время будет исчерпан, и в этой связи необходимо в стратегической перспективе ориентироваться на миграционные потоки из Китая, Индии и других азиатских государств. Там же утверждалось, что для восполнения демографических потерь России в 2011–2025 годах придется принимать в среднем 425 тыс. постоянных мигрантов ежегодно. Последующие варианты концепции не столь прямолинейны.

Что касается конкретных идей обсуждаемого документа, то, с одной стороны, предлагается расширять для определенных категорий мигрантов программы постоянной миграции (то есть предоставления статуса резидента и соответствующего доступа к системам образования, здравоохранения, соцзащиты) и возможности натурализации и привлекать высококвалифицированных иностранных работников. С другой стороны — отказаться от системы квот на привлечение иностранной рабочей силы и внедрять дифференцированные механизмы регулирования временной трудовой миграции, например сезонная/краткосрочная/долгосрочная миграция, программы организованного набора мигрантов в странах исхода.

Так, программы постоянной экономической иммиграции, по мысли разработчиков, должны будут привлечь в страну высококвалифицированных специалистов, предпринимателей, инвесторов, а также лиц невысокой квалификации для работы на особо востребованных специальностях. Претендентов предлагается отбирать по специальной балльной системе, оценивающей возраст, образование, опыт работы, профессиональные навыки, уровень знания языка и т. п.

Отдельное внимание уделено образовательной миграции в Российскую Федерацию. Так, нас ожидает увеличение контингента студентов в российских вузах и учреждениях среднего профобразования из числа иностранцев, преимущественно граждан государств СНГ. Такие студенты будут заниматься трудовой деятельностью в период обу­чения на тех же основаниях, что и российские студенты, а завершив обучение, смогут без каких-либо ограничений работать по полученной специальности. Причем эти выпускники будут иметь преференции в получении вида на жительство.

Перечни вместо квот

Вице-президент фонда «Миграция ХХI век» (кстати, также бывший сотрудник ФМС) Наталия Ивановна Власова считает, что проект концепции явно недоработан. Например, в нем не отражено, как именно предлагаемые новации будут реализовываться и кто будет за это ответствен. Не уделено также должного внимания вопросам кадровой политики: концепция ставит перед миграционной службой принципиально новые задачи, лежащие в большей степени в социальной и гражданской, чем в полицейской плоскости. Не проработаны и вопросы необходимых изменений в нормативно-правовую базу.

При этом ряд изложенных в документе предложений Н. И. Власова назвала дискуссионными. Например, это касается отказа от системы квотирования. «В большинстве зарубежных стран квоты в том или ином виде применяются, — говорит эксперт. — Если мы отказываемся от квот, непонятно, что будет взамен. Ведь они нужны для того, чтобы регулировать объем привлекаемой рабочей силы по отдельным специальностям, регионам». Минздравсоцразвития России поддержало отмену квот и подготовило поправки в Закон «О правовом положении иностранных граждан», предусматривающие введение вместо квот перечня профессий, должностей и специальностей, по которым могут привлекаться иностранные работники. «По сути это то же самое, только без слова „квоты“, причем механизм предлагается еще более сложный, чем сейчас. Работодателю придется указывать еще и уровень квалификации того иностранного работника, которого он хочет пригласить», — считает Н. И. Власова.

Авторы альтернативного доклада полагают, что и действующее законодательство позволяет гибко использовать механизм квотирования. Проблема, по их мнению, не в законе, а в правоприменительной практике: квоты административно навязываются экономике как на федеральном, так и на региональном уровне. Например, в 2010 году при заявке работодателей Москвы примерно на 1,4 млн иностранных работников квота была установлена на 200 тыс. разрешений на работу. По логике критиков ФМС, вероятно, следовало бы одобрить все полтора миллиона заявок, ведь никакими искусственными барьерами миграцию все равно не остановить, а поскольку санкционированный объем квоты не соответствует реальным потребностям рынка труда, все больше и больше иностранных работников будут привлекаться нелегально. Таково резюме, правда, остается непонятным, зачем все-таки нужны квоты, если во главу угла все равно ставятся потребности рынка. То, что удовлетворение этих потребностей может привести к серьезным сдвигам в этническом составе населения страны или целых районов в российских мегаполисах, разработчиков Предложений не слишком беспокоит. На пресс-конференции, посвященной презентации этого доклада, В. А. Поставнин спокойно рассуждал о неизбежности изменения этнического облика России и даже — к удивлению собравшихся — об очередном «грядущем закате» европейской цивилизации.

Идея ввести балльную систему оценки лиц, желающих прибыть в страну на постоянное место жительства, экспертам также не понравилась. Они полагают, что, поскольку миграционная привлекательность России ниже, чем у многих других стран, применяющих аналогичные системы, например у Канады или Германии, ее введение представляется неактуальным. Наиболее высококвалифицированные иностранцы — те, которые, как подразумевается, должны выигрывать по баллам, к нам все равно не поедут, а для остальных эта система может стать лишним препятствием.

Миграционная амнистия

Что же предлагается в качестве альтернативы правительственному проекту? Пожалуй, главный и наиболее примечательный пункт — проведение миграционной амнистии, иначе говоря, единовременная легализация тех самых 5–10 млн нелегалов. Причем за этим сразу же следует раздел «Гармонизация межнациональных и межэтнических отношений», где с сожалением сообщается о росте ксенофобских и антимигрантских настроений. Здесь же предлагается ввести уголовную ответственность для глав муниципальных образований за непредотвращение стычек на межнациональной почве.

Эксперты предложили учредить миграционные суды, которые бы помогали преодолеть бесправие мигрантов, защищая их права и свободы вне зависимости от легальности пребывания в России. Ну и, безусловно, один из центральных пунктов — создание на федеральном уровне некоего единого ведомства, которое бы полностью отвечало за выработку и осуществление миграционной политики. На уровне субъектов предлагается учредить департаменты по миграции. Получается, придется не только легализовать всех присутствующих на территории страны мигрантов, но и сформировать вокруг них масштабную административную инфраструктуру.

Из более приземленных предложений заслуживает внимания идея изменения системы квотирования, в частности выведение из-под нее привлечения рабочей силы по дефицитным для российского рынка труда профессиям и специальностям. Также предложено лицензировать деятельность частных агентств занятости и одновременно значительно расширить их роль в привлечении иностранных работников.

Интересную мысль высказала заведующая кафедрой социальной статистики и демографии Российского государственного социального университета (РГСУ) Ольга Дмитриевна Воробьева, так­же принимавшая участие в обсуждении Предложений. Она считает целесообразным введение такого механизма, как постановка иностранного гражданина на налоговый учет в Российской Федерации. «Мигрант, получивший налоговый номер, даже если при этом он все-таки скроет половину своего дохода, может обеспечить солидный доход для бюджета», — уверена она. Кстати, в 2004–2005 годах соответствующие переговоры между ФМС и тогда еще Министерством по налогам и сборам уже проводились, однако законодательная инициатива так и не была сформулирована.

Следует констатировать, что ни правительственный, ни альтернативный вариант концепции миграционной политики пока не дает ясного ответа на вопрос, как побороть, пожалуй, главный стимул нелегальной иммиграции — экономическую заинтересованность работодателей и самих приезжих в уходе от государственного контроля и налогообложения. Вряд ли облегчение административных процедур и отмена квот смогут решить эту проблему, учитывая, что в распоряжении бизнеса (в особенности строительного) останется масса дешевой неквалифицированной рабочей силы из соседних стран. Скорее указанием на проблему, а не конкретными предложениями по ее решению можно назвать и тезисы обоих документов, касающиеся возможных механизмов адаптации прибывающих в страну мигрантов. Главное, что можно вынести из этой дискуссии, — число мигрантов если и изменится, то только в большую сторону, при этом перспективы решения проблем, сопутствующих иммиграции, остаются туманными.