Публиковать или нет?

В статье поднимается достаточно острый вопрос: являются ли документы финансового органа муниципального образования нормативными правовыми актами, и соответственно подлежат ли они официальному опубликованию? Статья является призывом к началу дискуссии по названной теме с целью формирования единого подхода при решении указанной проблемы. Марина Александровна НАУМОВА, начальник финансово-казначейского управления администрации г. Рязани, Андрей Алексеевич РЕШОТКИН, заместитель начальника финансово-казначейского управления администрации г. Рязани.

Вопрос без ответа

В 2011 году финансово-казначейское управление администрации (ФКУ) Рязани инициировало обращение от имени соответствующего заместителя главы администрации в адрес правовой службы администрации города с просьбой дать правовое заключение по вопросу о необходимости официального опубликования правовых актов финансового органа муниципального образования, принятых в развитие положений Бюджетного кодекса. В правовом заключении, подготовленном правовой службой администрации города, к сожалению, не было дано однозначного ответа. Так, в документе указывается, что сделать вывод о том, является ли муниципальный правовой акт нормативным или нет, не имея его в наличии, не представляется возможным.

При этом, если приказ или распоряжение, издаваемое начальником ФКУ, обладает признаками, присущими нормативному правовому акту, такой муниципальный правовой акт является нормативным правовым актом и подлежит официальному опубликованию в установленном порядке. В заключении особо подчеркивается, что в систему муниципальных правовых актов, установленных Уставом города Рязани, входят приказы и распоряжения должностных лиц органов администрации города Рязани, но не приказы и распоряжения структурных подразделений администрации, в связи с чем можно сделать вывод о том, что действующая система муниципальных правовых актов муниципального образования «город Рязань» не включает в себя муниципальные правовые акты финансового органа. Также обращается внимание на то обстоятельство, что любой муниципальный правовой акт может быть опубликован в официальных СМИ вне зависимости от того, является он нормативным или нет.

Есть ли право?

Полагаем, что вопросы, регулирование которых в соответствии с положениями Бюджетного кодекса отнесено к полномочиям финансового органа муниципального образования, должны быть урегулированы в подавляющей своей части именно нормативными правовыми актами финансового органа муниципального образования, так как соответствующие акты (например, устанавливающие порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, порядок составления и ведения кассового плана (если это полномочие не изъято у финансового органа), порядок санкционирования оплаты денежных обязательств, порядок открытия и ведения лицевых счетов и т. д.) обладают (должны обладать) существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт. А именно: они издаются уполномоченным на их принятие финансовым органом муниципального образования в установленном порядке, в них содержатся (должны содержаться) правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Соответственно в силу требований ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ч. 2 ст. 47 Закона № 131-ФЗ нормативные правовые акты финансового органа муниципального образования должны быть официально опубликованы. Их неопубликование лишает их по сути юридической силы, и они не могут применяться. Положения же Закона № 131-ФЗ (ст. 43) и, в частности, Устава города Рязани (ст. 49) не могут применяться в отрыве от положений другого федерального закона — Бюджетного кодекса, в котором говорится именно о правовых актах финансового органа муниципального образования, которым может быть как должностное лицо местной администрации, так и орган местной администрации (ст. 6). В случае если финансовым органом муниципального образования является орган местной администрации муниципального образования, то именно он принимает правовые акты. Правом же издания от имени органа местной администрации муниципального образования соответствующего правого акта будет обладать, как правило, руководитель данного органа. Поэтому правомерно в этом случае вести речь именно о правовых актах (в том числе нормативных правовых актах) органа местной администрации, осуществляющего полномочия финансового органа муниципального образования.

Во избежание коллизий

Для исключения образовавшейся правовой коллизии и во избежание конкуренции норм Закона № 131-ФЗ и норм другого федерального закона, каковым является Бюджетный кодекс, полагаем необходимым дополнить ст. 43 Закона № 131-ФЗ положением о том, что в систему муниципальных правовых актов входят муниципальные правовые акты финансовых органов муниципальных образований (органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований), принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом и иными федеральными законами.

Но и сейчас с учетом позиции Конституционного Суда РФ (выраженной им в постановлении от 29 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», которую кратко можно свести к тому, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posterior derogat priori («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что, даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон), можно прийти к выводу, что положения Бюджетного кодекса имеют приоритет по отношению к другим федеральным законам. Таким образом, в настоящий момент, с нашей точки зрения, уже можно вести речь именно о правовых (нормативных правовых) актах финансового органа местной администрации (финансового органа муниципального образования).

Акты ФКУ администрации города Рязани, принимаемые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса, до настоящего времени официально не публиковались, а размещались на сайте администрации города Рязани. Сейчас решается вопрос об их официальном опубликовании (при изложении в новой редакции или принятии нового акта).

При ближайшем рассмотрении

Анализ практики опубликования муниципальных правовых актов финансовых органов муниципальных образований (финансовых органов местных администраций), проведенный при помощи правовой система «КонсультантПлюс», позволяет прийти к выводу об отсутствии единого подхода в вопросе о необходимости опубликования обозначенных актов. Например, приказ финансового управления администрации городского округа Ревда от 15 декабря 2010 г. № 5 «О Порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета городского округа Ревда», вступивший в силу с 1 января 2011 года, был опубликован в печатном издании «Муниципальные ведомости» (№ 51, 30 декабря 2010 г.). В соответствии с Уставом городского округа Ревда официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в бюллетене «Муниципальные ведомости» (ч. 2 ст. 47).

Распоряжение Департамента финансов администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 31 декабря 2009 г. № 10 «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи МО ГО „Сыктывкар“ и Порядка составления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей (главных администраторов источников финансирования дефицита) МО ГО „Сыктывкар“» по данным правовой системы «КонсультантПлюс» опубликовано не было.

Не были опубликованы по данным поименованной правовой системы приказ Комитета экономики, финансов и контроля администрации города Калининграда от 26 февраля 2010 г. № 21 «Об утверждении порядка исполнения бюджета городского округа „Город Калининград“ по расходам, порядка санкционирования оплаты денежных обязательств при казначейской системе исполнения бюджета», а также приказ Управления финансов администрации города Ижевска от 27 марта 2008 г. № 111-п «Об утверждении Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств и ведения Управлением финансов администрации города Ижевска лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета г. Ижевска».

Приказ Департамента финансов и контроля администрации города Омска от 31 декабря 2010 г. № 232 «О составлении и ведении сводной бюджетной росписи и кассового плана исполнения бюджета города Омска, бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета города Омска» был официально опубликован в печатном издании «Третья столица» (№ 4, 28 января 2011 г.).

В ряде муниципальных образований существует практика, когда вопросы, которые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса должны быть урегулированы правовыми актами финансового органа муниципального образования, регулируются актами местной администрации (при наличии в структуре местной администрации соответствующего функционального органа администрации, в задачи которого входят, например, составление проекта бюджета, организация и обеспечение исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета). Так, при наличии в городе Вологде Департамента финансов администрации города постановлением главы города от 18 декабря 2007 г. № 6002 утверждено Положение о порядке открытия и ведения лицевых счетов участникам бюджетного процесса муниципального образования «Город Вологда» (данный муниципальный правовой акт был официально опубликован в печатном издании «Вологодские новости» (№ 51, 26 декабря 2007 г. — 9 января 2008 г.).

Постановлением администрации Великого Новгорода от 31 декабря 2010 г. № 5700 утверждено Положение о порядке открытия и ведения лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета Великого Новгорода (данное постановление было официально опубликовано в печатном издании «Новгород официальный» (№ 2, 19 января 2011 г.). При этом в соответствии с пунктом 1.5 Положения о бюджетном процессе в Великом Новгороде, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 1 ноября 2007 г. № 688 (с последующими изменениями и дополнениями), одним из участников бюджетного процесса в Великом Новгороде является Комитет финансов администрации Великого Новгорода — финансовый орган Великого Новгорода. Поименованное Положение к полномочиям Комитета финансов относит установление порядка открытия и ведения лицевых счетов, открываемых в Комитете финансов (п. 4.8).

***

Надеемся, что статья положит начало процессу выработки единого подхода в муниципальных образованиях, в которых существуют функциональные органы местных администраций, осуществляющие функции финансовых органов местных администраций (финансовых органов муниципальных образований), по определению правовой природы актов соответствующих органов, принимаемых в развитие положений Бюджетного кодекса, и решению вопроса о необходимости официального опубликования данных актов. Полагаем, что данная тематика будет интересна и в процессе реализации положений Закона № 83-ФЗ, так как данный федеральный закон (ст. 30 и т. д.) предусматривает полномочия финансовых органов муниципальных образований по принятию правовых актов в целом ряде вопросов.