— Г-н Маркварт, какие полномочия отнесены к федеральным землям (регионам) в Германии?
— Основной закон ФРГ, принятый в 1949 году, регулирует распределение компетенции между федеральным центром и землями. Регулирование местного самоуправления Конституцией не осуществляется, а большинство вопросов государственной компетенции отнесено именно к федеральным землям. Это региональное экономическое планирование и развитие, организация здравоохранения, высшее образование, вопросы юстиции и целый ряд других. Немецкие земли занимаются почти всеми государственными вопросами, кроме тех, которые отнесены к компетенции Федерации. Федеральные же власти отвечают за международные дела, оборону, таможенную политику, евроинтеграцию и некоторые другие направления.
— А каковы полномочия органов местного самоуправления в Германии и источники финансирования их расходов?
— В Германии, как и в России, существует так называемое двухуровневое местное самоуправление. Оно предполагает наличие трех типов муниципальных образований: поселений (общин), муниципальных районов и городских округов. Собственной оригинальной компетенцией обладают только общины и города. В Конституции Германии районы вообще не указаны в качестве самостоятельного уровня публичной власти. Законодательное регулирование по данному вопросу отнесено к компетенции федеральных земель. Здесь следует обратить внимание на различия немецкого и российского законодательства. В России местное самоуправление — предмет совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, а у нас оно является исключительной компетенцией земель. Несмотря на это, во многих федеральных землях функционируют сходные модели местного самоуправления. Однако они не связаны с федеральным законодательством, не существует даже федеральной политики по данному вопросу. Такой подход выработан временем и практикой.
Возвращаясь к изначальной компетенции общин, нужно сказать, что она в какой-то степени похожа на ту, что закреплена в российском законодательстве о местном самоуправлении. Это вопросы местного значения, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения: коммунальные услуги, детские сады, строительство и содержание начальных школ и т. д. Серьезное отличие заключается в том, что немецкий законодатель не злоупотребляет установлением так называемой смешанной компетенции, что часто можно наблюдать в российском законодательстве в форме участия, содействия или поддержки. Немецкий законодатель исходит из того, что каждый уровень публичной власти по возможности сам должен отвечать за выполнение конкретной задачи. Таким образом, то, что мы наблюдаем в России — например, наделение местного самоуправления силовыми полномочиями, является нетипичным для Германии.
Что касается компетенции муниципальных районов в Германии, то на уровне земель существуют специальные законы, регламентирующие их деятельность и функции. Они отражают взгляд на район как на объединение общин. Районы действуют в интересах общин, решая более эффективно те задачи, которые просто не могут быть так же эффективно решены на уровне общин. Примером является школьное образование. Общины, как я уже сказал, отвечают за строительство и содержание начальных школ, а районы — за строительство и содержание средних школ, гимназий.
Если касаться финансирования, то налоги — его основная составляющая во всех современных государствах, в том числе и в Германии. Обычным является следующее сочетание и распределение налогов. Во-первых, это налог на добавленную стоимость или, иначе, налог с оборота. Он распределяется почти в равных долях между Федерацией и землями. Это один из немногих, если не единственный налог, размер отчислений от которого в пользу Федерации и земли установлен на многие годы вперед. Следующий налог, который государство делит между Федерацией и регионами, — так называемый корпоративный налог, аналогичный российскому налогу на прибыль. Он тоже распределяется между различными уровнями публичной власти. К числу исключительно федеральных налогов относятся в первую очередь акцизы — не все, но большинство, например акцизы на ГСМ и на золото полностью поступают в федеральную казну, а акциз на пиво исключительно в бюджет земли.
Если же говорить о собственных налогах муниципальных образований, то здесь с 1949 года существует устойчивая система. На местном уровне есть только два самостоятельных налога, которые установлены государством, но поступают в полном объеме общинам. Это промысловый налог и поземельный налог. При этом они не являются самыми крупными источниками доходов для муниципальных образований. Наибольшую долю в местных бюджетах составляют поступления от налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Он является федеральным налогом, но его расщепление идет на все три уровня публичной власти. 15 процентов получают общины,
Большую роль в Германии играет финансовое выравнивание, которое существенно отличается от финансового выравнивания в России. Проценты отчислений по различным статьям доходов жестко устанавливаются государством и не дают возможности землям менять эту политику ежегодно. Кроме того, в них содержатся стимулирующие элементы для муниципалитетов по наращиванию собственной доходной базы.
Муниципальные районы не имеют собственных доходов, они финансируются за счет отчислений от общин. Процент устанавливается по согласованию между районом и общинами пропорционально, если дословно переводить с немецкого, «финансовой мощи» каждой общины. А второй источник финансирования — государственные средства, которые выделяются районам для выполнения так называемых делегированных государственных полномочий. Принципиальная особенность германской модели в том, что район является как уровнем местного самоуправления, действуя при этом в интересах общин, так и уровнем государственной власти, действуя в интересах государства. Государство, естественно, финансирует исполнение соответствующих полномочий. Выполнение большого круга задач самоуправления осуществляется при помощи смешанного финансирования, за счет бюджетов различных уровней. Вообще ответственность за решение того или иного вопроса может полностью находиться в компетенции общины, а финансирование — осуществляться из различных уровней. Классический пример — очистка сточных вод, охрана окружающей среды. Этот вопрос находится в компетенции общин, но строительство очистных сооружений, их реконструкция, санация никогда не производятся только за счет средств общины. В нем участвуют и Федерация, и земли.
— Могут ли муниципальные образования в ФРГ передавать свои полномочия другим муниципальным образованиям или федеральным землям? Существуют ли в стране межмуниципальные объединения?
— Передавать государству свои полномочия общины не вправе. Можно говорить о чем-то подобном в случаях, когда принимаются федеральные законы по вопросам, которые раньше находились в компетенции самоуправления, а теперь оказываются в компетенции государства. Но это ни в коем случае не делегирование исполнения полномочий, а их изъятие и передача на другой уровень. Такие случаи крайне редки. За 60 лет современной истории ФРГ их можно пересчитать по пальцам одной руки.
При этом у нас хорошо развит механизм межмуниципальной хозяйственной кооперации. Он применяется практически во всех случаях, когда муниципалитетам необходимо решить задачу повышения экономической эффективности. В этом Германия если не чемпион, то точно входит в тройку призеров среди европейских стран по количеству межмуниципальных объединений. Здесь и целевые союзы, и целевые соглашения, и межмуниципальные хозяйственные общества, и межмуниципальные некоммерческие организации. Они могут оказывать самые разные услуги. Целевой союз по водоотведению или водоснабжению может объединять, к примеру, три или пять общин. В последнее время особую популярность приобрели объединения в сфере территориального планирования и развития, когда достаточно большое количество муниципальных образований, которые рассматривают себя как единый регион, разрабатывают общую концепцию, общую стратегию. В сфере туризма, например, это приносит свои плоды, ибо каждой общине в отдельности сложно продвигать свой имидж на рынке соответствующих услуг.
— Чем же система местного самоуправления в Германии принципиально отличается от системы местного самоуправления в России?
— В Германии возможность самоуправляться предоставлена и жителям, и органам местной власти, а государство очень осторожно, внимательно и ответственно относится к этому. К величайшему сожалению, в России мы наблюдаем ровно обратную тенденцию — к полной зависимости самоуправления от государства. Я бы сказал, это самое принципиальное отличие.
— Какова роль гражданского общества в Германии и как оно взаимодействует с органами местного самоуправления?
— Когда я говорил, что в Германии созданы на практике и используются механизмы самоуправления, я имел в виду как раз то, что граждане активно участвуют в процессе управления своей территорией. Конечно, не надо строить иллюзий: самоуправление больше развито в сельской местности, нежели в крупных городах. Относительно участия граждан, Германия, хотя и не является чемпионом Европы, традиционно занимает второе место по объему участия активных граждан в делах местного самоуправления. 75 миллиардов евро в год — таков объем услуг, оказываемых гражданам на бесплатной (волонтерской) основе. Без участия гражданского общества многие социальные услуги в ФРГ не предоставлялись бы, поскольку на них просто не хватило бы бюджетных средств.
Даже с точки зрения экономической целесообразности участие гражданского общества в местном самоуправлении чрезвычайно выгодно. Хочу привести такой пример. В одном муниципалитете (потом я узнал, что в Германии таких — десятки) пожилые люди, уже вышедшие на пенсию, сами организовали клуб взаимопомощи. Люди, которые еще могут оказывать определенные услуги, ухаживают за теми, кто в этом нуждается. Речь идет не о медицинском обслуживании, а о тех вещах, которые самые слабые старики сделать уже не в состоянии: купить что-то в магазине, убрать на участке, в квартире, сходить на прием к врачу и т. д. Внутри организации люди сами ведут учет рабочих часов, и все это делается бесплатно. А когда те, кто сейчас относительно молод, состарятся, у них появится не только моральное, но и конкретное субъективное право, исчисляемое в трудочасах, получить такие же услуги от других людей. Муниципалитет к этой системе не имеет никакого отношения, но услуги, которые получают люди, — в интересах всего общества, и с этой точки зрения подобные инициативы должны поддерживаться.
В России не наблюдается активного участия гражданского общества в предоставлении услуг людям, хотя, безусловно, власть очень хотела бы, чтобы граждане сами себе помогали. Почему так? Как мне кажется, причина здесь в том, что активные граждане болезненно реагируют на неуважительное отношение к себе. Они только тогда участвуют в общественной жизни, когда видят, что с их мнением считаются.
— Как в ФРГ организована работа по повышению квалификации работников финансовых органов федеральных земель и муниципалитетов?
— Все зависит от того, на каком уровне работает тот или иной специалист. В Германии принято делить чиновников на три разряда: средний, повышенный и высокий. В зависимости от того, к какой категории относится тот или иной служащий, и выстроена система повышения квалификации. Для финансовых служащих такая система поддерживается федеральным министерством финансов, в ней участвуют и федеральные земли. Есть сотрудники, которые выполняют только технические функции, и повышение квалификации у них происходит нечасто. Есть служащие, выполняющие более сложные функции в финансовых органах, и есть те, кто принимает ответственные решения. Лица, которые претендуют на занятие высших должностей, раз в три года проходят достаточно полное повышение квалификации. Что касается лиц, занимающих средние должности и не претендующих на более высокие, то они проходят краткосрочные курсы раз в пять лет.
— Какими, по вашему мнению, должны быть источники доходов у муниципальных образований в России для выполнения ими своих полномочий?
— Немецкий опыт, который я попытался изложить, показывает: далеко не всегда превалирующим источником доходов местных бюджетов должны быть собственные налоги. Да, они нужны, без них нет финансовой автономии местного самоуправления. Но не они являются основной финансовой базой самоуправления. Ею могут быть и отчисления от государственных налогов — пример с НДФЛ в Германии показывает, что это основной источник для местных бюджетов.
Доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета ФРГ составляет
