Версия для печати 4263 Материалы по теме
Вечные проблемы стратегирования

стратегирование
Чиновники, эксперты, разработчики, имеющие отношение к теме стратегического планирования, в октябре в десятый раз собрались в Санкт-Петербурге на представительный форум. Юбилей форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России», на этот раз посвященного теме ресурсов для развития территорий, стал поводом подвести некоторые итоги развития в России самого института стратегирования.

На сайте bujet.ru есть библиотека статей, посвященная региональному стратегировнаию и региональным стратегиям. Ознакомиться с ней можно здесь.

Система без контуров

Как заметил заместитель министра регионального развития РФ А. П. Викторов, стратегическое планирование за последние десять лет развивалось одновременно с общей сменой вектора в региональной политике: укреплением «вертикали власти», приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным, образованием федеральных округов. В этот период была создана основа нынешней модели межбюджетных отношений, сформирована система местного самоуправления, заложены правовые основы территориального развития. Стали активно использоваться такие механизмы, как федеральные целевые программы, стратегии социально-экономического развития субъектов РФ и федеральных округов, институты развития, в том числе особые экономические зоны и Инвестиционный фонд. В настоящее время утверждено почти 40 отраслевых стратегий, а также стратегии всех федеральных округов, за исключением Северо-Западного федерального округа. Также, по словам А. П. Викторова, 68 из 83 регионов уже утвердили долгосрочные стратегии социально-экономического развития. Замминистра, однако, признал, что нередко эти документы страдают излишней декларативностью.

Как в очередной раз было подчеркнуто, никакие стратегии не могут работать в отрыве от схем территориального планирования. Между тем, по данным А. П. Викторова, эти схемы утверждены лишь в 50 субъектах РФ. Что касается документов территориального планирования муниципальных образований, то здесь ситуация еще хуже: они не приняты и в половине муниципалитетов. Процесс идет крайне медленно, несмотря на постоянные переносы крайних сроков и недавние изменения Градостроительного кодекса, призванные упростить процедуру разработки и принятия этих документов. В августе текущего года даже была образована специальная правительственная комиссия по вопросам территориального планирования.

Можно отметить, что основные проблемы, обозначенные представителем Минрегиона, с замечательным постоянством обсуждаются на площадке форума из года в год. Это и рассогласованность стратегических документов, касающихся одних и тех же территорий, но разработанных на различных уровнях, и абстрактность многих принимаемых стратегий, и отсутствие увязки стратегического и территориального планирования с бюджетным процессом.

«Следует признать результаты проведенной за последние годы работы положительными», — заявила первый заместитель председателя Комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политике Г. С. Изотова, оценивая положение дел с федеральной базой стратегического планирования. Были упомянуты, в частности, президентский указ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», Стратегия-2020, Стратегия национальной безопасности России до 2020 года. Как можно заметить, ни одного законодательного акта среди этих документов нет. Им мог бы стать Закон «О государственном стратегическом планировании», но, как посетовала депутат, проект вот уже полтора года не могут согласовать заинтересованные ведомства. «Закон мог бы хотя бы очертить контуры системы стратегического планирования, начиная с федерального уровня и заканчивая поселениями», — пояснила Г. С. Изотова. А. П. Викторов в свою очередь заверил, что всем министерствам, участвовавшим в обсуждении проекта, удалось достичь компромисса и он практически готов к внесению в Думу.

Что касается стратегий федеральных округов — формата, который, по словам Г. С. Изотовой, эксперты единодушно считают полезным, то план реализации принят только для стратегии Дальневосточного федерального округа. Эту тенденцию депутат назвала вызывающей беспокойство.

С ресурсами для развития тоже есть явные трудности. По словам Г. С. Изотовой, только десять субъектов РФ имеют высокую инвестиционную активность. В подавляющем большинстве регионов (в 60) инвестиционная активность ниже средней. Причем среди них субъекты РФ со значительным экономическим потенциалом. Основную проблему депутат видит в региональном законодательстве, регулирующем инвестиционную деятельность, — оно, по ее мнению, нуждается в инвентаризации. Г. С. Изотова также сообщила, что в нед­рах Госдумы готовится законопроект о хозяйственных партнерствах, которые должны стать новой разновидностью юридических лиц. «Это поможет реализации так необходимых регионам инновационных и венчурных бизнес-проектов», — считает депутат.

Форма и содержание

Пожалуй, наиболее явную нужду в стратегических решениях испытывает такой макрорегион страны, как Дальний Восток, который за последние 20 лет потерял 22 % населения. Как отметил заместитель полномочного представителя Президента РФ в округе А. Б. Левинталь, хронологически предпоследняя стратегия развития этого региона, охватывавшая период с 1996 по 2005 год, была реализована всего на 10 %. В 2009 году была утверждена новая стратегия Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года, но ключевым инструментом поддержки округа остается ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года». Причем с момента принятия стратегии эта программа была урезана на 80 %. «Если Дальний Восток — это приоритет, непонятно, почему сокращается финансирование, — заметил А. Б. Левинталь. — Предполагалось, что программа будет пролонгирована до 2018 года, однако пока нет даже ее концепции».

По мнению чиновника, сопровождать реализацию стратегии должны специально созданные для этого органы, например госкомиссия по Дальнему Востоку. Причем для этого придется повысить ее статус, сделав председателем премьер-министра. Получается, что стратегии без соответствующей политической воли и административного ресурса не работают — даже там, где потребность в них, казалось бы, очевидна.

Есть хороший пример того, что качественное планирование возможно и без многостраничных документов и четкой иерархии стратегий в масштабах всей страны, о которой так любят рассуждать многие чиновники. Сегодня опыт индустриализации Калужской области обсуждает вся страна. При этом ее власти опираются не на детализированный документ, а скорее на собственное видение базовых направлений развития. По словам вице-губернатора Калужской области М. Л. Шерейкина, в свое время в регионе было принято решение о том, что содействие внешним инвесторам должно быть приоритетным по отношению к поддержке местных предприятий, которые работают на давно устоявшихся рынках и потому не нацелены на дальнейшее развитие. Эффект принесло и использование механизма индустриальных парков, где инфраструктура развивается опережающими инвестиции темпами. Причем в нее вкладываются в том числе заемные средства — на федеральные деньги, например из Инвестфонда, в области не слишком рассчитывают. Несмотря на то что за десять лет объем ВРП Калужской области в сопоставимых ценах вырос в два раза, а объем промышленного производства — в четыре, как ВРП, так и заработные платы в регионе остаются ниже среднероссийских. «Импорт технологий не приносит достаточных доходов, в этом мы убедились на собственном опыте, — отметил замгубернатора. — Мы выстроили модель окупаемости инвестиций в индустриализацию. То же самое делается теперь и в отношении инноваций». Важнейшим пунктом в этой работе должно стать привлечение человеческих ресурсов. В регионе надеются со временем начать перехватывать людские потоки из Москвы: однако для этого потребуется создать в области комфортную для проживания среду. Все обозначенные цели укладываются в 20-страничный документ, который легко может прочитать любой, подчеркнул М. Л. Шерейкин.

Здесь интересно оценить то, как федеральный центр стимулирует подобные передовые субъекты — иными словами, каков его стратегический взгляд на приоритеты регионального развития. Налоговый потенциал Калужской области вырос по сравнению с 2005 годом в два раза. Как следствие, если в 2005 году регион получал из федерального бюджета в качестве дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности 1,2 млрд руб., то в 2011 году — 570 млн руб. И это при том, что в соседних субъектах РФ поступления в виде дотаций выросли в 2–4 раза. И тем не менее, как заверил М. Л. Шерейкин, области все равно выгоднее зарабатывать самой.

Стабильность или развитие?

Десятилетний опыт стратегического планирования в России показывает, что и у субъектов РФ, и у муниципальных образований сильна ностальгия по временам, когда будущее казалось просчитываемым, полагает руководитель научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара И. В. Стародубровская. Однако будущее перестало быть предсказуемым, особенно сейчас, когда, по прогнозам большинства экономистов, наступает как минимум десятилетняя эра экономической неопределенности.

Стратегия — это не обязательно документ, а в первую очередь видение перспектив развития, считает эксперт. В качестве примера она привела Пит­тсбург с его стратегиями диверсификации экономики «Ренессанс-1» и «Ренессанс-2», которые никогда не были оформлены как документы. Стратегия — это также и не выбор между лучшим и худшим, а выбор альтернативы. При этом мы отдаем предпочтение одним плюсам и сопутствующим им минусам, отказываясь от других плюсов и минусов. Причем реализация стратегии развития, если она действительно подразумевает развитие, неизбежно ведет к росту социальной напряженности. «Чем сильнее мы отклоняемся от инерционного варианта, тем сильнее противоречия и выше эта напряженность», — сказала И. В. Стародубровская. Приоритет социальной стабильности, таким образом, предполагает отказ от стратегии изменений.

В этой связи эксперт возразила представителю Россельхозбанка А. В. Шашкину, заявившему, что необходимо препятствовать утечке населения из деревни и стремиться к тому, чтобы выходцы из сельских территорий, получив «городское» образование, возвращались на малую родину. «Либо мы хотим. чтобы люди концентрировались в реальных точках роста, либо искусственно консервируем их в местах, которые такими точками не являются, — объяснила И. В. Стародубровская. — Во втором случае можно отвлечь ресурсы от развития среды привлекательных для жизни городов, при этом население все равно будет стремиться именно туда».

Вызовы бюджетной политики

Традиционным для форума стратегов стал круглый стол, посвященный вопросам межбюджетных отношений, которые тем более актуальны для регионов и муниципалитетов в контексте темы ресурсов для развития. Директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина кратко обрисовала основные новации в сфере бюджетной политики на ближайший год. В частности, в связи с планируемым переходом с 2013 года к формированию федерального бюджета на основе госпрограмм она отметила необходимость повышения доли субсидий, распределяемых законом о бюджете (в бюджете 2011 года эта доля составила около 10 %). «В рамках подготовки к переходу на госпрограммы мы будем ставить задачу, чтобы максимальное количество субсидий распределялось законом», — отметила Л. А. Ерошкина.

Цифры, касающиеся исполнения бюджетов субъектов РФ по доходам, позитивны: рост доходов по итогом девяти месяцев 2011 года составил 18 % (около 670 млрд руб.). Общий объем профицита региональных бюджетов составил около 800 млрд руб. Однако регионам рекомендовано часть дополнительных доходов направлять на создание резервов на 2012 год, в котором у них могут возникнуть определенные проблемы.

Дополнительную нагрузку для региональных бюджетов создают федеральные рекомендации по повышению зарплат учителям. Еще летом шла речь о том, чтобы к 1 сентября 2013 года довести зарплаты учителей до средней по экономике, однако теперь поставлена задача сделать эту работу до конца этого года. Сотрудник Минфина заверила, что на эти цели в федеральном бюджете будут заложены субсидии отдельным субъектам РФ.

Серьезно меняет структуру расходов бюджетов субъектов РФ и формируемая система региональных дорожных фондов: в результате у большинства регионов расходы на дорожное хозяйство вырастут в 1,5–2 раза. Л. А. Ерошкина отметила, что изменения, связанные с полной передачей полномочий по финансированию полиции на федеральный уровень, также требуют перераспределения доходов. В качестве наиболее важного решения в этом направлении она отметила централизацию в федеральном бюджете акцизов на алкогольную продукцию, которая окажет заметное воздействие на бюджеты отдельных регионов. В целом же 63 субъекта РФ выиграют от перераспределения полномочий и доходов, а 19 получат сокращение доходов в большем объеме, чем передаваемые на федеральный уровень расходы, на 3,6 млрд руб.

Что касается трансфертов из федерального бюджета в целом, то очевиден тренд на их сокращение в ближайшие годы. Это касается и дотаций, и субсидий (количество последних уменьшится со 104 в 2011 году до 70 в 2013 году). Планируется сокращать и субвенции, объем которых сейчас превышает 300 млрд руб. На перспективу рассматривается в том числе и такой вариант, как полная передача субъектам РФ части делегируемых Федерацией полномочий.

Начальник отдела муниципальных образований Департамента межбюджетных отношений Минфина России Д. С. Хворостухина отметила, что более 60 % доходов муниципальных образований составляют межбюджетные трансферты. Из них менее 6 % свободны от ограничений в рамках бюджетного процесса, предусмотренных ст. 136 Бюджетного кодекса, причем в трети регионов вообще нет таких муниципальных образований. В этой ситуации в структуре финансовой помощи муниципальным образованиям дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, мягко говоря, не преобладают. Субъекты РФ стремятся не предоставлять муниципальным образованиям средства, которыми те могли бы распоряжаться самостоятельно, а определять приоритетные направления софинансирования и делегировать государственные полномочия. Необходимо установить требования к порядку определения объема дотаций на выравнивание на региональном уровне, подчеркнула Д. С. Хворостухина. В частности, предполагается закрепить в Бюджетном кодексе пропорцию соотношения субсидий и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности как 1:1.

«Чудес не бывает»

На форуме была затронута и животрепещущая тема укрепления финансовых основ субъектов РФ и местного самоуправления. Промежуточный итог обсуждений на эту тему, прошедших в профессиональном сообществе, подвела генеральный директор Центра фискальной политики Г. В. Курляндская, которая входит в состав рабочей группы по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям под руководством полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе А. Г. Хлопонина.

Повышение финансовой автономии регионов и муниципалитетов потребует либо перераспределения уже существующих налоговых доходов, либо роста налоговой нагрузки на экономику, либо, на худой конец, мер по повышению собираемости налогов. «Чудес не бывает», — резюмировала Г. В. Курляндская, давая оценку существующим предложениям. По ее мнению, к неизбежному росту налоговой нагрузки приведет отмена устанавливаемых на федеральном уровне потолков ставок по региональным и местным налогам, так же как и разрешение вводить новые местные сборы.

Ожидания от отмены федеральных льгот по региональным и местным налогам Г. В. Курляндская назвала несколько завышенными: данная мера поможет в первую очередь недотационным регионам. Завышены, по ее мнению, и ожидания от введения налога на недвижимость — он даст ощутимый финансовый эффект только при повышении ставок. В то же время у этого налога серьезный потенциал в части повышения собираемости. Что касается перспектив введения налога с продаж, то, по убеждению эксперта, такая возможность не исключена. Однако подходить к этому следует с осторожностью, тем более что новый налог придется гармонизировать с НДС.

Часто высказывается предложение зачислять НДФЛ не по месту работы, а по месту жительства налогоплательщиков. По словам Г. В. Курляндской, это стало бы дестимулирующей мерой в отношении тех территорий, которые работают над созданием новых рабочих мест. Существует и предложение отнести средства самообложения граждан к категории сборов, сделать их обязательными для всех жителей соответствующего муниципального образования и упростить процедуру введения таких сборов. Его эксперт назвала полезным, сославшись на успешный опыт Кировской области.


Поделиться