В постановлении Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» недвусмысленно обозначена цель предоставления бюджетных средств. Это реализация инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства. Заявленное партнерство подтверждается и соответствующей долей государственного участия — 50 % для проектов регионального значения и 75 % — федерального.
На нашем сайте есть библиотека статей, посвященная ГЧП в России. Ознакомиться с ней можно здесь.
Что же представляет собой государственно-частное партнерство — понятие, которое вводится подзаконным правовым актом, но не определяется? Важность данного вопроса трудно переоценить. На текущий момент распоряжениями Правительства РФ утверждены 20 инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение, для реализации которых представляется государственная поддержка за счет средств Инвестиционного фонда в объеме более 320 млрд руб. Общая стоимость одобренных региональных проектов составляет 88,09 млрд руб., в том числе средства фонда около 11 млрд руб. Является ли формула ГЧП оптимальной для российской экономики?
На нашем сайте есть библиотека статей, посвященная ГЧП в России. Ознакомиться с ней можно здесь.
Опыт партнерства государства и предпринимательства имеет свою историю1. Но российское ГЧП — это скорее буквальный перевод современного западного РРР (Public-Private Partnership) и, как следствие, вопрос горизонтального переноса успешного зарубежного опыта в области создания и эксплуатации объектов общественного пользования.
Туманы, бизнес, ГЧП
Упомянутый в постановлении российского правительства термин отсылает нас к появившейся в начале
Решение допустить частный бизнес к финансированию и управлению госзаказом на условиях партнерства открыло новую эру в отношениях между государственным и частным секторами, а после победы лейбористов, продолживших начатый политическими оппонентами курс, ГЧП вступило в фазу своего расцвета. Разработанный механизм ГЧП получил на практике свое окончательное оформление: стороной частного инвестора, с которой государственный орган подписывает контракт, как правило, выступает специально учреждаемый консорциум, в который входят все участники и исполнители: компания-застройщик, компания-инвестор, эксплуатационная компания и банк. При строительстве объектов энергетики и телекоммуникации наиболее частой формой стали инвестиции с нулевого цикла, в то время как транспорт и водоснабжение совместно регулировались при помощи концессионных соглашений.
Однако предположение, что ГЧП станет дешевым для государства способом создания инфраструктурных объектов, в полной мере себя не оправдало. Первые неудачные проекты, а также рецессия на рынке ГЧП после кризиса 2008 года привели к ревизии взглядов на ГЧП. Каковы же слабые места схемы, предложенной британскими реформаторами?
Противники курса на либерализацию и приватизацию сразу увидели в ГЧП политическую подоплеку. Министерства бойко рапортуют о новых школах, дорогах, больницах, построенных втрое дешевле обычного, в то время как выплаты частному инвестору лишь растянуты во времени на
Данное обстоятельство заставило отказаться от взгляда на ГЧП как на более выгодный способ возведения инфраструктуры. На сегодняшний день основным преимуществом ГЧП перед госзаказом принято считать не низкую стоимость проектов, а более высокое качество. Оно создается благодаря возможности сбалансированного распределения рисков между государством и частной компанией-инвестором. Частный сектор, как правило, имеет большую компетентность в части оценки рисков. Перекладывание именно финансовых рисков на плечи частного партнера должно, по замыслу авторов проекта, обеспечить более высокое качество.
Модный международный тренд?
В короткие сроки ГЧП — очередное достижение англо-саксонской экономической мысли — превратилось в модный международный тренд. Если с 1992 по 2008 год доля Великобритании составила две третьих от всех европейских проектов ГЧП, то с 2008 года эта доля составляет уже менее 50 %. Второе место на рынке ГЧП прочно занимает Испания. За ней следуют Франция, Германия и Португалия. Расширилась и сфера применения ГЧП — образование, наука, здравоохранение. За последние 20 лет на территории Европы было реализовано более 1400 проектов ГЧП общей стоимостью 260 млрд евро.
Волна скандалов, связанных с неэффективным использованием средств проектов ГЧП, начавшаяся в самом сердце родины ГЧП — лондонской подземке, показала, что и качество совместных проектов не всегда оказывается на высоте: консорциуму «Метронет» не удалось провести модернизацию линий лондонского метро — компания разорилась и прекратила свое существование, а вверенные ей линии вернулись на государственное финансирование. Частые случаи рефинансирования сделок, брошенные и замороженные объекты заставили искать причины неудач в несовершенстве самой модели. Однако у сторонников ГЧП остался последний, но весомый довод — отсутствие видимой альтернативы. Какой другой способ финансирования позволит обеспечить эффективное строительство социальной инфраструктуры?
После кризиса 2008 года активность в секторе ГЧП в Великобритании упала почти на 40 %. Общая стоимость проектов ГЧП в 2009 году составила половину аналогичного показателя 2007 года. Ситуация, когда частные компании уже не располагают достаточными средствами для участия в ГЧП, а банки неохотно дают долгосрочные кредиты, поставила многие проекты под угрозу срыва. В результате в 2009 году британское казначейство вынуждено было выделить 2 млрд фунтов из госбюджета на поддержку частных компаний, участвующих в ГЧП. Парадоксальная ситуация, когда правительство выделяет средства для частных инвесторов ГЧП, вызвала новую волну критики.
На данный момент доля ГЧП в общем объеме инвестиций по отдельной отрасли невелика. Так, например, в Великобритании в сфере транспорта и инфраструктуры — главной сфере применения проектов ГЧП — объем инвестиций через ГЧП составляет около 10 % от общего объема инвестиций по отрасли. Исключение составляет лишь сфера образования, в которой за последние несколько лет доля стоимости проектов ГЧП в общем объеме финансирования отрасли достигла 40 %.
По форме современное западное ГЧП мало чем отличаются от стандартной процедуры госзаказа, если не считать несопоставимо высокие расходы на подачу заявок. Сложный процесс согласования и учета интересов всех сторон требует несоизмеримо больших затрат, чем при госзакупках.
ГЧП в России
С начала нового тысячелетия ГЧП британского образца стали внедряться в странах развивающейся экономики — Индии, Малайзии, некоторых странах Восточной Европы, где проблема создания инфраструктуры стоит особенно остро. Какова доля России в мировом рынке проектов ГЧП? Что можно сказать о динамике роста проектов ГЧП в стране и насколько уместен в российских условиях британский опыт?
Как и большинство стран с развивающейся экономикой, Российская Федерация активно использует поддержку для ГЧП международных финансовых институтов, таких как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития. Эти организации предоставляют полный цикл услуг по сопровождению ГЧП — экспертизу, гарантии и кредиты, риск-менеджмент. Но международные инвестиции в проекты национального значения сопряжены со многими трудностями, что в конечном итоге повышает их цену. Могут ли российские проекты рассчитывать на привлечение частного иностранного капитала?
Важным условием для успешного функционирования ГЧП является политическая стабильность: инфраструктурные проекты, как правило, достаточно затратные. Они приносят прибыль лишь со временем. В странах с развивающейся экономикой, где проекты осуществляются с большим участием иностранного капитала, инвесторы подвергаются помимо прочих рисков еще и валютному риску: курс национальной валюты может сильно измениться, а доходы от инфраструктурного объекта всегда бывают выражены в национальной валюте. Учитывая последнее, шансы на участие крупных международных игроков в российских проектах стоит оценить как умеренно оптимистичные, а значит, расчитывать придется в основном на собственные силы.
Для успешного функционирования ГЧП также необходимо макроэкономическое равновесие: в странах со стабильной экономикой, низким уровнем инфляции легче находятся инвесторы для проектов ГЧП. Неразвитость государственных институтов создает дополнительную неопределенность для иностранных инвесторов при подсчете рисков. Успешное и стабильное функционирование государственных институтов может гарантировать инвестору большую степень защищенности заключаемой сделки.
Принято считать, что если странам с бюджетным дефицитом и большим внутренним и внешним долгом проекты ГЧП жизненно необходимы, то страны, имеющие внешние доходы (сырьевые) и небольшое долговое бремя, могут обойтись и без ГЧП. Именно в развитой стабильной экономике инвестиции в инфраструктуру являются надежным капиталовложением, ведь на уровень потребления воды или использования транспорта не влияют ни рост инфляции, ни кризисы на фондовых или отраслевых рынках.
Каково место российского ГЧП в сложившейся мировой практике? Если не брать в расчет фактор территории, то объемы проектов российского ГЧП сопоставимы с аналогичными объемами некоторых европейских стран. Но у российских проектов, безусловно, есть своя специфика. Правительственная комиссия может пересмотреть условия соглашений. Так, к примеру, в 2010 году было введено требование о необходимости предоставления инвесторами безотзывных банковских гарантий. Смогло бы государство (например, в той же Великобритании) также легко вносить в готовые соглашения невыгодные для противоположной стороны изменения? Не до конца отработан механизм отбора кандидатов: можно ли считать ОАО «РЖД» тем самым заветным частником, рискующим своим собственным капиталом для развития инфраструктуры, или российское ГЧП — это просто форма перераспределения государственной прибыли?
Характерна для российской ситуации и общая для развития ГЧП проблема отсутствия видимой альтернативы: на настоящий момент Инвестиционный фонд является единственным и, как следствие, наиболее эффективным средством стимулирования частных инвестиций в проекты социальной инфраструктуры.
У проектов ГЧП есть еще одно важное преимущество — публичность, открытость и прозрачность сделок. Вероятно, именно эта особенность повлияла в свое время на принятие решения о внедрении форм ГЧП в Российской Федерации. Минимизация рисков, связанных с коррупцией и неэффективным использованием бюджетных средств, — это то самое преимущество, которое получает государство от партнерства с частным бизнесом в формате ГЧП. Насколько эффективным окажется это сотрудничество, покажет время.
