В течение последних лет в Российской Федерации идет планомерный процесс реформирования финансовых взаимоотношений органов власти разных уровней и всей системы региональных и местных финансов. Важным этапом этого процесса, стимулировавшим регионы РФ к разработке и осуществлению собственных программ реформирования региональных финансов, стал проект технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, осуществляемый на средства займа Международного банка реконструкции и развития. Задача дальнейшего реформирования системы общественных финансов в России предполагает как более активное участие в этом процессе все большего количества субъектов РФ, так и распространение реформ на муниципальный уровень. Очевидно, что решение этой задачи требует глубокого анализа и эффективного распространения опыта тех регионов, где были достигнуты наибольшие успехи в процессе реформ. О процессе реформирования и о проекте рассказывается в интервью руководителя департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ Алексея Михайловича ЛАВРОВА и директора АНО «Институт реформирования общественных финансов» Владимира Викторовича КЛИМАНОВА.
ЛАВРОВ: Общим вопросом и реформы федеративных отношений, и реформы бюджетной системы является, пожалуй, разграничение расходных обязательств. Если на том или ином уровне власти решили ввести какие-либо расходы, значит именно этот уровень власти и должен изыскивать средства на их покрытие. Например, на уровне Федерации решено выплачивать детские пособия — средства на это поступают из федерального бюджета. Согласно реформе, ни на каком уровне власти нельзя принимать законодательные акты, которые устанавливают расходы для «нижестоящих» бюджетов. Однако только на разграничении расходных полномочий реформы не заканчиваются. Сегодня мы переживаем переходный период к новой системе межбюджетных отношений в рамках вступления в силу так называемых законов Козака, нового закона о местном самоуправлении и закона об органах государственной власти субъектов РФ. В России работают так называемые мягкие межбюджетные отношения, при которых финансовое положение того или иного региона, муниципалитета зависит не от проводимой на данной территории политики, а от распоряжений вышестоящей власти. Основа новой системы — все доходы и расходы раз и навсегда разделены. При этом прозрачность бюджета возрастает, он максимально приближается к населению.
«Бюджет»: Известно, что многие регионы уже начали эти процессы. Как вы считаете, что же послужило толчком для этого?
ЛАВРОВ: Общим стимулом к проведению субъектами Федерации активных действий послужила программа реформирования региональных финансов, реализуемая Правительством РФ с использованием средств двух займов Мирового банка. Начиная с 2002 года 15 субъектов Федерации на конкурсной основе получили финансовую поддержку на реализацию собственных программ реформирования общественных финансов. Кроме того, еще несколько субъектов РФ реализуют свои программы реформирования без дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. Основным результатом процесса реформирования стало создание новой эффективной системы управления общественными финансами, реально улучшающей качество оказания бюджетных услуг, а также общий положительный эффект на экономическое развитие регионов.
«Бюджет»: Мы уже публиковали ряд материалов по этому проекту. Вы имеете в виду Чувашскую республику?
«Бюджет»: Какие получены результаты в рамках реализации программ реформирования? КЛИМАНОВ: Была усовершенствована система планирования и утверждения региональных бюджетов, причем было предусмотрено поэтапное сокращение количества принимаемых поправок к утвержденным бюджетам. Для повышения точности и качества бюджетного прогнозирования на региональном уровне (в перспективе — перехода к среднесрочному бюджетному прогнозированию) учитывалась необходимость укрепления методической и информационно-аналитической базы — особенно в отношении налоговых прогнозов — и расширения использования удельных нормативов при планировании расходов. Оптимизация бюджетного процесса и повышение эффективности управления бюджетными расходами происходило также за счет завершения работы по учету и консолидации в бюджете доходов внебюджетных фондов, созданных по решению региональных администраций, внебюджетных счетов бюджетных учреждений, а также специальных счетов региональных администраций, внедрения практики раздельного учета текущего и капитального бюджетов, перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот. Последнее осуществлялось в рамках общих усилий по оценке эффективности и утверждению приоритетных направлений расходов региональных и местных бюджетов. В целом ряде регионов были разработаны различные критерии оценки результативности и эффективности деятельности государственных органов, в том числе появились интересные предложения по выявлению соотношения цена — качество бюджетной услуги. Для этого в некоторых программах реформирования, с одной стороны, делалась попытка формализовать понятие «качество бюджетной услуги» и построить систему стандартов качества, а с другой стороны — определить конкретную сферу ответственности государственных (муниципальных) служащих, составив матрицу сочетаемости всех бюджетных услуг и управленцев, ответственных за их предоставление. Важнейшим элементом реформирования региональных финансов в субъектах Федерации являлось внедрение казначейской системы исполнения как областного (краевого, республиканского), так и муниципальных бюджетов (перевод на казначейское исполнение бюджета планировался в том или ином виде во всех регионах, разработавших и принявших программы реформирования региональных финансов). В регионах также проводилась работа по организации эффективного управленческого учета, изучались положения международных стандартов бухгалтерского учета в государственном секторе, а также внедрялись системы мониторинга состояния общественных финансов субъекта Федерации с применением набора аналитических индикаторов. «Бюджет»: Какая еще предстоит работа? ЛАВРОВ: В связи с реформой межбюджетных отношений предстоит внести поправки в 150 законов РФ: они переполнены нормативами, но при этом совершенно непонятно, кто же должен финансировать те или иные расходы. Будут разграничены и источники доходов. Ожидается, что при введении реформы в полном объеме резко возрастет самостоятельность региональной власти, существенно расширятся полномочия по бюджету и финансам.
Беседовал Иван ПЕТРОВ
Журнал «Бюджет» №5 май 2004 г.
