В последние годы в России накоплен большой опыт по размещению городских государственных заказов на конкурсной основе. Практика проведения таких конкурсов широка и разнообразна. В предлагаемой статье рассматривается специфика финансовых отношений организаторов конкурсов и заказчика его проведения на примере столицы.
В соответствии с Законом Москвы от 15.05.2002 г. № 26 «О городском государственном заказе» (далее — Закон о горзаказе) под государственным заказом понимается государственный контракт на поставку товаров, производство работ и оказание услуг в целях обеспечения городских нужд, финансируемых за счет средств бюджета города Москвы. При этом, как известно, государственные контракты заключаются в большинстве случаев на конкурсной основе, то есть путем проведения соответствующего конкурса с целью выявления наиболее выгодного предложения для реализации контракта. Заказчиками в конкурсах по размещению городского заказа выступает Правительство Москвы или уполномоченный им орган исполнительной власти — распорядитель бюджетных средств, несущий всю полноту ответственности за формирование, размещение и выполнение городского заказа.
Однако процесс размещения городского заказа всегда сопровождается большим объемом технической работы, направленной на то, чтобы тот или иной конкурс состоялся, а государственный контракт был заключен и успешно реализован. Для этого необходимо организовать публикацию о предстоящем конкурсе в средствах массовой информации, сопроводить эту публикацию всей необходимой информацией относительно существа предстоящего конкурса. Впоследствии предстоит много работать с потенциальными конкурсантами: собирать от них заявки на участие в конкурсе, вести разъяснительную работу по тем или иным нюансам предстоящего конкурса. Кроме того, и это самое главное, необходимо разработать конкурсную документацию. Весь этот технический процесс занимает много времени, и заказчик, являющийся органом государственной власти, не имеет достаточного временного и кадрового потенциала для его организации. Для этих целей заключается договор с коммерческой организацией на осуществление функций организатора конкурса (конкурсов), проводимых тем или иным заказчиком. По закону «О горзаказе» организатор конкурса осуществляет организацию и проведение конкурса на договорной основе.
В практике построения договорных отношений был пройден тернистый путь по нахождению оптимального вида такого договора. В разное время заключались договоры комиссии, поручения и даже возмездного оказания услуг. В конечном итоге практика привела стороны к агентскому договору, который, на взгляд автора, является наиболее оптимальным соглашением. В системе горзаказа агентские договора в обязательном порядке являются возмездными и предполагают соответствующее вознаграждение организатору конкурса за проделанную работу. Практика заключения «горзаказных» агентских договоров в Москве достаточно обширна, и заказчик с организатором конкурса включают в такие договора совершенно разные условия о цене заказа и порядке выплаты вознаграждения организатору конкурса. Как показывает практика, стороны включают в договор условия о цене договора в прямой зависимости от срока, на который заключается договор, существа проводимых заказчиком конкурсов, объема технической работы, необходимой для заключения в конечном итоге государственного контракта и т. д. Фиксированная оплата
В ряде договоров стороны оговаривают твердую сумму вознаграждения организатору конкурса, независимо от количества проведенных конкурсов, числа лотов, выставляемых на каждый конкретный конкурс, и объема выполненной работы, который нередко может дифференцироваться уже в ходе исполнения агентского договора. В данном случае любопытным представляется тот момент, что в указанную твердую сумму включено не только вознаграждение организатору конкурса как таковое за проделанную работу, но и его расходы по исполнению своих обязательств по договору. Денежное вознаграждение, составляющее цену договора, выплачивается организатору конкурса, как правило, при заключении договора и, дополнительно, в случае его пролонгации. Такой порядок расчетов выгоден прежде всего заказчику конкурса. В этом случае заказчик, как распорядитель бюджетных средств, несущий всю полноту ответственности за их расходование, заранее знает сумму вознаграждения. Это страхует его от дополнительных бюджетных трат на вознаграждение независимо от объема работы, которую придется выполнить для исполнения условий по договору. Между тем в практике довольно часто возникают случаи, когда организатором конкурса проведен полный комплекс работ по подготовке конкурса, однако по каким-либо причинам этот конкурс не состоялся (например, при участии в конкурсе двух конкурсантов один из них в последний момент отказался от участия в конкурсе, сделав невозможным его проведение). В этом случае информация о проведении конкурса публикуется повторно, что влечет за собой новый сбор конкурсных предложений, заново проводится разъяснительная работа относительно существа конкурса, устанавливаются новые сроки его проведения, появляются новые конкурсанты, несущие за собой новые проблемы, и т. д.
Организатор конкурса, стараясь положительно зарекомендовать себя в глазах заказчика, несет дополнительные финансовые расходы для проведения нового конкурса, повторно задействует кадровый потенциал, работая при этом фактически бесплатно, поскольку цена вознаграждения прописана в договоре твердой суммой и не подлежит изменению.
Конечно, юристы, представляющие интересы организатора конкурса, без труда спрогнозируют такую ситуацию со всеми вытекающими отсюда последствиями и попытаются предложить заказчику заранее прописать в договоре возможность увеличения суммы вознаграждения. Однако такой вариант маловероятен по двум причинам. Во-первых, каждый заказчик имеет свой утвержденный типовой вариант агентского договора. А во-вторых, этот вариант договора включается в конкурсную документацию (имеется в виду так называемый основной конкурс, который проводится заказчиком для выбора компании на выполнение функций организатора проводимых им конкурсов). Потенциальному конкурсанту, если его не устраивают условия договора, просто не имеет смысла участвовать в конкурсе, поскольку при определенном исходе он может столкнуться с некоторыми финансовыми неприятностями. В случае победы он обязан будет подписать именно тот проект договора, который был включен в конкурсную документацию.
В случае отказа заключить такой вариант договора конкурсант, победитель конкурса понесет перед заказчиком финансовую ответственность в соответствии с гражданским законодательством. Проценты от заказа
Иной порядок расчетов между заказчиком и организатором конкурса и выплаты вознаграждения предусмотрен в тех договорах, где размер вознаграждения организатору конкурса ставится в прямую зависимость от количества проведенных конкурсов и, соответственно, числа лотов, выставляемых в каждом конкретном конкурсе. В таких случаях вознаграждение организатора конкурса прямо пропорционально количеству конкурсных объектов, а сам организатор застрахован от финансовых потерь при повторении той ситуации, которая приведена ранее с отказом второго конкурсанта от участия в конкурсе.
В этом случае организатор повторно проведет всю работу по подготовке и проведению конкурса, но и получит за это соответствующее вознаграждение, поскольку сработает правило «новый конкурс — новый конкурсный объект».
Договора с такими условиями выгодны как заказчику, так и организатору конкурса. Первый заранее прогнозирует размер бюджетных расходов на вознаграждение в зависимости от количества предполагаемых конкурсов (их количество, как правило, прогнозируется на месяц или квартал). Второй четко представляет, за какие деньги он работает, и крайне заинтересован в успешной организации конкурсов (здесь работает еще одно правило: больше успешно организованных конкурсов — больше заказов от заказчика в перспективе).
По таким договорам оплата вознаграждения производится, как правило, после утверждения протокола заседания соответствующей конкурсной комиссии. Подписание протокола (а его подписывает и победитель конкурса) означает, что организатор конкурса выполнил свои обязательства по договору. Комбинированная оплата
Существует еще и третий вариант расходования бюджетных средств города, направленных на выплату вознаграждения организатору конкурса по размещению городского заказа. Этот способ наиболее затратный и применяется при проведении наиболее объемных и технически сложных конкурсов с точки зрения их организации. По таким договорам организатор конкурса по каждому конкурсному объекту формирует сводку затрат заказчика, необходимых для подготовки, организации и проведения конкурса.
В сводке затрат отдельно выделяются расходы, которые несет непосредственно заказчик, и расходы организатора конкурса по каждому конкретному конкурсному объекту, которые возмещаются за счет заказчика. Кроме того, в сводку затрат вносятся расходы организатора конкурса по исполнению своих обязательств по договору в целом, которые также возмещаются за счет заказчика, а также непосредственное вознаграждение организатору конкурса. Такая сводка затрат в обязательном порядке согласовывается с самим заказчиком и является неотъемлемой частью договора. При этом организатор конкурса постоянно (обычно один раз в неделю) информирует заказчика о суммах затрат, которые он несет в ходе исполнения условий договора. В случае если организатор конкурса понесет меньшие расходы, чем те, которые были предусмотрены сводкой затрат, то ему возмещаются только фактически понесенные расходы.
В практике размещения городского заказа в Москве был случай, когда в агентский договор стороны включили условие, в соответствии с которым организатору конкурса возмещались расходы именно в том размере, в каком они были оговорены в соответствующей сводке затрат. При этом сводка затрат была составлена исходя из предложений организатора конкурса с приложением соответствующего экономического обоснования. Свои обязательства по договору организатор конкурса выполнил, заказчик заключил плановый государственный контракт. Впоследствии, однако, выяснилось, что организатор конкурса (агент по договору) фактически затратил на подготовку и проведение конкурса менее 20% финансовых средств, обозначенных в сводке затрат. В дальнейшем с фирмой — организатором конкурса агентский договор был расторгнут и в судебном порядке были взысканы соответствующие убытки.
Справедливости ради стоит сказать, что подобное в Москве является редким исключением и, как правило, характерно для тех случаев, когда заказчиком выступает вновь созданный орган исполнительной власти Москвы либо орган, который недавно был наделен полномочиями выступать заказчиком по размещению городского заказа и не имел соответствующей практики заключения такого рода договоров.
В настоящей статье рассмотрены три наиболее часто включаемых в проекты агентских договоров условия о цене заказа и порядке выплаты вознаграждения организатору конкурса. Разумеется, в агентские договора по организации и проведению конкурсов на размещение городского заказа могут включаться и другие условия, регулирующие размер и порядок выплаты вознаграждения организатору конкурса. Однако в любом случае представители заказчика, перед тем как включать тот или иной договор в пакет конкурсной документации, выставляемый на конкурс, не один раз просчитают экономическую эффективность такого договора и размер бюджетных средств, которые будут потрачены на выплату вознаграждения и иные расходы, предшествующие заключению государственного контракта. Это и понятно, ведь расходы, выделяемые городом на организацию и проведение городского заказа, являются расходами «строгой отчетности» и ежегодно проходят отдельной строкой в бюджете Москвы (раздел «Ведомственная структура расходов бюджета на текущий год», строка «Управление городского заказа города Москвы»).
В заключение хотелось бы сказать о следующем. В ближайшее время наверняка произойдет своеобразная реорганизация финансовых отношений между заказчиком конкурсов на размещение городского заказа и организаторами по их проведению. Это связано с тем, что в соответствии с постановлением правительства Москвы от 17.02.2004 г. № 90-ПП «О создании Комитета по организации и проведению конкурсов и аукционов» в столице создан новый орган государственной власти, который будет обладать исключительными полномочиями по организации и проведению торгов, конкурсов и аукционов на размещение городского государственного заказа на поставку товаров, производство работ, оказание услуг в Москве.
В соответствии с Законом Москвы от 15.05.2002 г. № 26 «О городском государственном заказе» (далее — Закон о горзаказе) под государственным заказом понимается государственный контракт на поставку товаров, производство работ и оказание услуг в целях обеспечения городских нужд, финансируемых за счет средств бюджета города Москвы. При этом, как известно, государственные контракты заключаются в большинстве случаев на конкурсной основе, то есть путем проведения соответствующего конкурса с целью выявления наиболее выгодного предложения для реализации контракта. Заказчиками в конкурсах по размещению городского заказа выступает Правительство Москвы или уполномоченный им орган исполнительной власти — распорядитель бюджетных средств, несущий всю полноту ответственности за формирование, размещение и выполнение городского заказа.
Однако процесс размещения городского заказа всегда сопровождается большим объемом технической работы, направленной на то, чтобы тот или иной конкурс состоялся, а государственный контракт был заключен и успешно реализован. Для этого необходимо организовать публикацию о предстоящем конкурсе в средствах массовой информации, сопроводить эту публикацию всей необходимой информацией относительно существа предстоящего конкурса. Впоследствии предстоит много работать с потенциальными конкурсантами: собирать от них заявки на участие в конкурсе, вести разъяснительную работу по тем или иным нюансам предстоящего конкурса. Кроме того, и это самое главное, необходимо разработать конкурсную документацию. Весь этот технический процесс занимает много времени, и заказчик, являющийся органом государственной власти, не имеет достаточного временного и кадрового потенциала для его организации. Для этих целей заключается договор с коммерческой организацией на осуществление функций организатора конкурса (конкурсов), проводимых тем или иным заказчиком. По закону «О горзаказе» организатор конкурса осуществляет организацию и проведение конкурса на договорной основе.
В практике построения договорных отношений был пройден тернистый путь по нахождению оптимального вида такого договора. В разное время заключались договоры комиссии, поручения и даже возмездного оказания услуг. В конечном итоге практика привела стороны к агентскому договору, который, на взгляд автора, является наиболее оптимальным соглашением. В системе горзаказа агентские договора в обязательном порядке являются возмездными и предполагают соответствующее вознаграждение организатору конкурса за проделанную работу. Практика заключения «горзаказных» агентских договоров в Москве достаточно обширна, и заказчик с организатором конкурса включают в такие договора совершенно разные условия о цене заказа и порядке выплаты вознаграждения организатору конкурса. Как показывает практика, стороны включают в договор условия о цене договора в прямой зависимости от срока, на который заключается договор, существа проводимых заказчиком конкурсов, объема технической работы, необходимой для заключения в конечном итоге государственного контракта и т. д. Фиксированная оплата
В ряде договоров стороны оговаривают твердую сумму вознаграждения организатору конкурса, независимо от количества проведенных конкурсов, числа лотов, выставляемых на каждый конкретный конкурс, и объема выполненной работы, который нередко может дифференцироваться уже в ходе исполнения агентского договора. В данном случае любопытным представляется тот момент, что в указанную твердую сумму включено не только вознаграждение организатору конкурса как таковое за проделанную работу, но и его расходы по исполнению своих обязательств по договору. Денежное вознаграждение, составляющее цену договора, выплачивается организатору конкурса, как правило, при заключении договора и, дополнительно, в случае его пролонгации. Такой порядок расчетов выгоден прежде всего заказчику конкурса. В этом случае заказчик, как распорядитель бюджетных средств, несущий всю полноту ответственности за их расходование, заранее знает сумму вознаграждения. Это страхует его от дополнительных бюджетных трат на вознаграждение независимо от объема работы, которую придется выполнить для исполнения условий по договору. Между тем в практике довольно часто возникают случаи, когда организатором конкурса проведен полный комплекс работ по подготовке конкурса, однако по каким-либо причинам этот конкурс не состоялся (например, при участии в конкурсе двух конкурсантов один из них в последний момент отказался от участия в конкурсе, сделав невозможным его проведение). В этом случае информация о проведении конкурса публикуется повторно, что влечет за собой новый сбор конкурсных предложений, заново проводится разъяснительная работа относительно существа конкурса, устанавливаются новые сроки его проведения, появляются новые конкурсанты, несущие за собой новые проблемы, и т. д.
Организатор конкурса, стараясь положительно зарекомендовать себя в глазах заказчика, несет дополнительные финансовые расходы для проведения нового конкурса, повторно задействует кадровый потенциал, работая при этом фактически бесплатно, поскольку цена вознаграждения прописана в договоре твердой суммой и не подлежит изменению.
Конечно, юристы, представляющие интересы организатора конкурса, без труда спрогнозируют такую ситуацию со всеми вытекающими отсюда последствиями и попытаются предложить заказчику заранее прописать в договоре возможность увеличения суммы вознаграждения. Однако такой вариант маловероятен по двум причинам. Во-первых, каждый заказчик имеет свой утвержденный типовой вариант агентского договора. А во-вторых, этот вариант договора включается в конкурсную документацию (имеется в виду так называемый основной конкурс, который проводится заказчиком для выбора компании на выполнение функций организатора проводимых им конкурсов). Потенциальному конкурсанту, если его не устраивают условия договора, просто не имеет смысла участвовать в конкурсе, поскольку при определенном исходе он может столкнуться с некоторыми финансовыми неприятностями. В случае победы он обязан будет подписать именно тот проект договора, который был включен в конкурсную документацию.
В случае отказа заключить такой вариант договора конкурсант, победитель конкурса понесет перед заказчиком финансовую ответственность в соответствии с гражданским законодательством. Проценты от заказа
Иной порядок расчетов между заказчиком и организатором конкурса и выплаты вознаграждения предусмотрен в тех договорах, где размер вознаграждения организатору конкурса ставится в прямую зависимость от количества проведенных конкурсов и, соответственно, числа лотов, выставляемых в каждом конкретном конкурсе. В таких случаях вознаграждение организатора конкурса прямо пропорционально количеству конкурсных объектов, а сам организатор застрахован от финансовых потерь при повторении той ситуации, которая приведена ранее с отказом второго конкурсанта от участия в конкурсе.
В этом случае организатор повторно проведет всю работу по подготовке и проведению конкурса, но и получит за это соответствующее вознаграждение, поскольку сработает правило «новый конкурс — новый конкурсный объект».
Договора с такими условиями выгодны как заказчику, так и организатору конкурса. Первый заранее прогнозирует размер бюджетных расходов на вознаграждение в зависимости от количества предполагаемых конкурсов (их количество, как правило, прогнозируется на месяц или квартал). Второй четко представляет, за какие деньги он работает, и крайне заинтересован в успешной организации конкурсов (здесь работает еще одно правило: больше успешно организованных конкурсов — больше заказов от заказчика в перспективе).
По таким договорам оплата вознаграждения производится, как правило, после утверждения протокола заседания соответствующей конкурсной комиссии. Подписание протокола (а его подписывает и победитель конкурса) означает, что организатор конкурса выполнил свои обязательства по договору. Комбинированная оплата
Существует еще и третий вариант расходования бюджетных средств города, направленных на выплату вознаграждения организатору конкурса по размещению городского заказа. Этот способ наиболее затратный и применяется при проведении наиболее объемных и технически сложных конкурсов с точки зрения их организации. По таким договорам организатор конкурса по каждому конкурсному объекту формирует сводку затрат заказчика, необходимых для подготовки, организации и проведения конкурса.
В сводке затрат отдельно выделяются расходы, которые несет непосредственно заказчик, и расходы организатора конкурса по каждому конкретному конкурсному объекту, которые возмещаются за счет заказчика. Кроме того, в сводку затрат вносятся расходы организатора конкурса по исполнению своих обязательств по договору в целом, которые также возмещаются за счет заказчика, а также непосредственное вознаграждение организатору конкурса. Такая сводка затрат в обязательном порядке согласовывается с самим заказчиком и является неотъемлемой частью договора. При этом организатор конкурса постоянно (обычно один раз в неделю) информирует заказчика о суммах затрат, которые он несет в ходе исполнения условий договора. В случае если организатор конкурса понесет меньшие расходы, чем те, которые были предусмотрены сводкой затрат, то ему возмещаются только фактически понесенные расходы.
В практике размещения городского заказа в Москве был случай, когда в агентский договор стороны включили условие, в соответствии с которым организатору конкурса возмещались расходы именно в том размере, в каком они были оговорены в соответствующей сводке затрат. При этом сводка затрат была составлена исходя из предложений организатора конкурса с приложением соответствующего экономического обоснования. Свои обязательства по договору организатор конкурса выполнил, заказчик заключил плановый государственный контракт. Впоследствии, однако, выяснилось, что организатор конкурса (агент по договору) фактически затратил на подготовку и проведение конкурса менее 20% финансовых средств, обозначенных в сводке затрат. В дальнейшем с фирмой — организатором конкурса агентский договор был расторгнут и в судебном порядке были взысканы соответствующие убытки.
Справедливости ради стоит сказать, что подобное в Москве является редким исключением и, как правило, характерно для тех случаев, когда заказчиком выступает вновь созданный орган исполнительной власти Москвы либо орган, который недавно был наделен полномочиями выступать заказчиком по размещению городского заказа и не имел соответствующей практики заключения такого рода договоров.
В настоящей статье рассмотрены три наиболее часто включаемых в проекты агентских договоров условия о цене заказа и порядке выплаты вознаграждения организатору конкурса. Разумеется, в агентские договора по организации и проведению конкурсов на размещение городского заказа могут включаться и другие условия, регулирующие размер и порядок выплаты вознаграждения организатору конкурса. Однако в любом случае представители заказчика, перед тем как включать тот или иной договор в пакет конкурсной документации, выставляемый на конкурс, не один раз просчитают экономическую эффективность такого договора и размер бюджетных средств, которые будут потрачены на выплату вознаграждения и иные расходы, предшествующие заключению государственного контракта. Это и понятно, ведь расходы, выделяемые городом на организацию и проведение городского заказа, являются расходами «строгой отчетности» и ежегодно проходят отдельной строкой в бюджете Москвы (раздел «Ведомственная структура расходов бюджета на текущий год», строка «Управление городского заказа города Москвы»).
В заключение хотелось бы сказать о следующем. В ближайшее время наверняка произойдет своеобразная реорганизация финансовых отношений между заказчиком конкурсов на размещение городского заказа и организаторами по их проведению. Это связано с тем, что в соответствии с постановлением правительства Москвы от 17.02.2004 г. № 90-ПП «О создании Комитета по организации и проведению конкурсов и аукционов» в столице создан новый орган государственной власти, который будет обладать исключительными полномочиями по организации и проведению торгов, конкурсов и аукционов на размещение городского государственного заказа на поставку товаров, производство работ, оказание услуг в Москве.
Алексей СТЕПАНОВ,советник юстиции III класса
Журнал «Бюджет» №5 май 2004 г.
