Дотации на выравнивание
Действующая в Самарской области система межбюджетных отношений начинала свое развитие еще в 1999 году, когда было принято решение об установлении единых нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты и об отказе от использования показателей расходов при расчете финансовой помощи. Новая система основывалась на принципах самостоятельности местных бюджетов, равенстве прав муниципальных образований, выравнивании налогового потенциала и стимулировании муниципальных образований к наращиванию собственной налогооблагаемой базы и сокращению затрат. Основные принципы этой системы остаются неизменными и по сей день.
- Применяемая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности позволяет сократить разрыв между наиболее и наименее обеспеченными муниципальными образованиями. Одновременно она содержит большое количество стимулирующих элементов, соответствующих Бюджетному кодексу. Среди них такие элементы, как:
- использование коэффициента выравнивания бюджетной обеспеченности (позволяет сохранить ранг муниципального образования по уровню бюджетной обеспеченности после выравнивания);
- использование для расчета бюджетной обеспеченности статистических показателей вместо фактических или прогнозных доходов (позволяет оценивать потенциальный объем доходов муниципального образования);
- использование для расчета бюджетной обеспеченности данных за предыдущий финансовый год (создает возможность двухлетнего лага, в течение которого увеличение налогового потенциала не уменьшает размер дотаций местному бюджету);
- использование показателя средней репрезентативной ставки (позволяет увеличивать собираемость налога без изменения объема дотаций);
- отказ от использования в расчете бюджетной обеспеченности данных о неналоговых доходах (позволяет наращивать неналоговые доходы без влияния на размер дотаций);
- отказ от использования в методике каких-либо данных, характеризующих фактические расходы конкретных муниципальных образований (стимулирует экономию затрат и оптимизацию расходной части местных бюджетов).
Как показала практика, в том числе в период кризиса, использование дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в качестве единственного инструмента оказания финансовой помощи нецелевого назначения является недостаточным. При распределении данных дотаций не учитываются:
- объективное падение налоговых доходов бюджета в текущем и предыдущем годах, а также неналоговых доходов;
- степень напряженности, связанная с высоким удельным весом первоочередных расходов бюджета.
С 2010 года в Самарской области созданы и успешно функционируют два фонда нецелевой поддержки местных бюджетов: фонд сбалансированности и фонд стимулирования.
Дотации на сбалансированность
Распределение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в Самарской области не только краткосрочный антикризисный механизм, но и стратегия обеспечения устойчивого исполнения консолидированного бюджета региона. Дотации на сбалансированность предоставляются несколькими траншами в течение года городским округам и муниципальным районам с наибольшей степенью напряженности исполнения местного бюджета, которая определяется как отношение первоочередных затрат (расходы на заработную плату с начислениями, оплату коммунальных услуг, погашение кредитов с процентами и др.) к средствам бюджета, не имеющим целевого назначения (остатки средств на счете бюджета, налоговые и неналоговые доходы, дотации, полученные кредиты и др.). Размер получаемой дотации зависит от того, насколько степень напряженности исполнения конкретного местного бюджета превышает предельно допустимый уровень.
Практика распределения дотаций на сбалансированность показывает, что стремление отдельных муниципальных образований искусственно завысить степень напряженности исполнения местного бюджета для получения дотации на сбалансированность в итоге приводит к сокращению кредиторской задолженности по оплате труда и коммунальных услуг, досрочному погашению бюджетных кредитов. Однако наличие высокой степени напряженности не гарантирует получения дотации для местного бюджета.
Так, превышение нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления или предоставление за счет средств местного бюджета бюджетных кредитов юридическим лицам автоматически выводит муниципальное образование из распределения дотаций на сбалансированность. В течение 2011 года в распределении дотаций на сбалансированность участвовали в разное время 15 и 16 городских округов и муниципальных районов из 37. Таким образом, распределение дотаций на сбалансированность не только не порождает иждивенческих настроений органов местного самоуправления, но и улучшает финансовую дисциплину на местах.
Дотации на повышение качества управления финансами
Общеизвестно, что от качества управления муниципальными финансами в значительной степени зависит эффективность реализации социально-экономической политики на определенной территории. Самарская область, следуя рекомендациям Министерства финансов РФ, всесторонне поощряет достижения органов местного самоуправления в управлении бюджетом.
Дотации на стимулирование повышения качества управления муниципальными финансами являются поощрением за достигнутые результаты и стимулом для дальнейшего улучшения показателей финансовой деятельности. Система показателей качества управления муниципальными финансами разработана исходя из наиболее приоритетных направлений совершенствования муниципальных финансов в области бюджетного процесса, управления доходами и расходами бюджета, муниципальным долгом и др.
Перечень оцениваемых показателей динамичен: непрерывный процесс реформирования общественных финансов предопределяет необходимость актуализации показателей. Так, в 2011 году в качестве одного из приоритетных направлений выбрана реализация в муниципальных образованиях реформы бюджетных учреждений, в связи с чем в методику были введены следующие показатели:
- доля фактических расходов на финансирование муниципальных услуг, оказываемых пилотными бюджетными и автономными учреждениями;
- доля муниципальных услуг, в отношении которых установлены стандарты (требования к качеству) их предоставления;
- наличие нормативного правового акта, утверждающего перечень (реестр) муниципальных услуг;
- наличие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок формирования нормативных затрат на оказание муниципальных услуг.
Дотации предоставляются пяти лучшим муниципальным образованиям с наивысшим рейтингом по качеству управления муниципальными финансами, в основе которого лежит метод расстояний и установление различных весов для показателей. Распределение осуществляется три раза в год, что позволяет оценить прогресс в работе муниципальных образований. За два года в конкурсе приняли участие 26 (из 37) городских округов и муниципальных районов, из которых восемь становились получателями дотаций на стимулирование.
Таким образом, фонд стимулирования является важным мотивирующим фактором к внедрению муниципальными образованиями наиболее прогрессивных технологий управления финансами. При этом на практике определяющим моментом является не столько размер дотации, сколько позиция в рейтинге.
Дотации как фактор развития
Механизм управления фондами сбалансированности и стимулирования достаточно гибок, поскольку позволяет корректировать методику распределения дотаций исходя из экономических реалий и эволюции приоритетов в управлении финансами. Для претендентов устанавливаются критерии отбора, соблюдение которых является обязательным условием при подаче заявки на участие в распределении дотаций. Благодаря существованию фондов сбалансированности и стимулирования значения показателей, установленных в качестве критериев отбора, за 2010 и 2011 годы существенно улучшились (см. таблицу).
Например, просроченная кредиторская задолженность местных бюджетов по состоянию на 1 октября 2010 года составила 6,6 млн руб., сократившись по сравнению с уровнем на 1 января 2010 года на 227 млн руб. (в 35 раз). Таким образом, у правительства Самарской области появился эффективный механизм стимулирования муниципальных образований к исполнению требований, предъявляемых федеральными органами власти к параметрам консолидированного бюджета региона.
Анализ практики оценки качества управления муниципальными финансами в других регионах, проведенный министерством управления финансами Самарской области, показал, что в отдельных случаях такая оценка не ориентирована на выявление наиболее прогрессивных в финансовой сфере муниципальных образований. Качественным управлением финансами признается соблюдение требований бюджетного законодательства и элементарных основ финансовой дисциплины без достижения особых результатов. В итоге все муниципальные образования становятся получателями стимулирующих дотаций. При этом значительный размер таких дотаций в региональном бюджете фактически превращает данный инструмент в аналог дополнительной финансовой помощи местным бюджетам при решении текущих вопросов. На наш взгляд, гарантированное распределение стимулирующих дотаций между всеми участниками исключает элемент конкуренции за достижение лучших результатов, и, следовательно, подобные механизмы не могут в полной мере отвечать современным подходам к управлению межбюджетными отношениями на региональном уровне.
Основным фактором при определении объемов фондов стимулирования и сбалансированности в Самарской области являлось создание эффективного экономического стимула для муниципальных образований. Например, несмотря на то что объем фонда стимулирования в шесть раз меньше объема фонда сбалансированности, это не снижает желание муниципальных образований участвовать в распределении средств фонда стимулирования. Так, количество заявок на участие в распределении фонда стимулирования в 1,5 раза превышает количество участников распределения фонда сбалансированности. При этом соблюдение более жестких критериев отбора, предусмотренных в фонде стимулирования, привлекает интерес даже высокообеспеченных муниципальных образований, имеющих низкую степень финансовой напряженности, что не позволяет им принимать участие в распределении средств фонда сбалансированности. Таким образом, цель данных фондов состоит не столько в распределении дополнительных денежных средств между территориями, сколько в решении конкретных задач управления муниципальными финансами. Полагаю, именно так в практике межбюджетных отношений должен реализовываться законодательно установленный принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Принципы и методы распределения дотаций, применяемые в настоящее время в регионе, отвечают задачам и целям сегодняшнего дня. Однако со временем процесс реформирования бюджетных правоотношений будет требовать дальнейшего совершенствования методик распределения межбюджетных трансфертов, в частности изменения критериев отбора и порядка расчета самих показателей. Поэтому заложенные в методиках схемы распределения будут меняться с учетом новых задач и требований.
Динамика отдельных показателей, установленных в качестве критериев отбора при предоставлении дотаций на стимулирование
|
Несоблюдение критериев отбора |
|
По состоянию на 1 октября 2011 г. (последний транш) |
|
Просроченная кредиторская задолженность по консолидированным бюджетам муниципальных образований (количество муниципальных образований) |
|
|
|
Объем просроченной кредиторской задолженности (млн руб.) |
176 |
6,6 |
|
Нарушены сроки возврата бюджетного кредита (количество муниципальных образований) |
4 |
— |
|
Превышен норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления (количество муниципальных образований) |
16 |
— |
|
Нарушен хотя бы один критерий отбора (количество муниципальных образований) |
|
|
