Пусть и с разным успехом, но модернизация процессов планирования расходов и мониторинга изменения показателей деятельности учреждений, выраженная в разработке и принятии целевых программ, составлении государственных и муниципальных заданий, разработке финансово-функциональных стандартов качества предоставления услуг, постепенно приводит к созданию формализованной системы оценки обоснованности выделения бюджетных ассигнований на решение различных социальных задач. Несколько иначе обстоят дела в планировании распределения межбюджетных трансфертов между публично-правовыми образованиями. На наш взгляд, реформирование процесса бюджетного планирования пока так и не привело к заметным изменениям в технологии оценки обоснованности предоставления межбюджетных трансфертов.
Традиционно формирование межбюджетных отношений воспринимается как процесс распределения ресурсов исходя из необходимости достижения баланса доходов и расходов всех уровней бюджетной системы. И если на федеральном уровне акцент перенесен на отношения Федерации и регионов, а муниципальный аспект является второстепенным, то на уровне субъектов РФ балансировка регионального и местных бюджетов становится основной целью межбюджетного регулирования.
В регионах за последнее десятилетие накоплена достаточно обширная и разноплановая практика субсидиарного финансирования территорий, предоставления субвенций при делегировании государственных полномочий и т. д. Однако в основе принятия управленческих решений и по софинансированию отдельных вопросов местного значения, и по делегированию полномочий по-прежнему лежит критерий баланса «достаточность или недостаточность средств». Между тем балансировка возможностей и потребностей территорий — цель, безусловно, важная, но не основная.
В Волгоградской области в конце 2010 года была принята долгосрочная целевая программа «Развитие межбюджетных отношений в Волгоградской области», рассчитанная на
- обеспечение сбалансированной финансовой поддержки местных бюджетов (первая цель);
- повышение эффективности и результативности предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджетам муниципальных образований (вторая цель);
- повышение эффективности и результативности управления муниципальными финансами (третья цель).
Сбалансированная поддержка бюджетов
Необходимость постановки первой цели была обусловлена неравномерным на протяжении последних лет изменением объемов финансовой помощи муниципальным образованиям, вызванным как изменениями в их налоговом потенциале, так и проявлением факторов, влияющих на стоимость бюджетных услуг. В результате в муниципалитетах, предпринимавших усилия по увеличению налогового потенциала, расчетный объем дотации не прирастал, что являлось мощным дестимулирующим фактором. В то же время проявление факторов удорожания стоимости бюджетных услуг в некоторых муниципалитетах приводило к увеличению удельного веса таких территорий в расчетных объемах дотаций, что влекло за собой снижение доли других территорий.
Задачи, раскрывающие первую цель, были сформулированы следующим образом:
- выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- обеспечение равномерной финансовой поддержки местным бюджетам на текущее решение вопросов местного значения;
- обеспечение функционирования системы организации и исполнения бюджетов муниципальных образований.
Выравнивание бюджетной обеспеченности
Индикаторами задачи «выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований» являются:
- сокращение разрыва в уровне бюджетной обеспеченности после выравнивания групп муниципальных районов (по пяти территориям), имеющих максимальный и минимальный уровни бюджетной обеспеченности;
- сокращение разрыва в уровне бюджетной обеспеченности после выравнивания групп городских округов (по двум территориям), имеющих максимальный и минимальный уровни бюджетной обеспеченности;
- сокращение разрыва в подушевой бюджетной обеспеченности после выравнивания групп поселений (по десяти территориям), имеющих максимальный и минимальный показатели подушевой бюджетной обеспеченности.
Инструментом решения поставленной задачи является предоставление расчетной дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Так, в отношении муниципальных районов и городских округов учитывается расчетный объем дотации, распределяемой исходя из выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, а в отношении поселений — объем дотаций, выделяемых из областного фонда финансовой поддержки поселений исходя из подушевого распределения финансовой помощи.
Следует отметить, что в Волгоградской области распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов осуществляется исходя из сочетания четырех методов:
- подушевого (при распределении расчетной дотации из фонда финансовой поддержки поселений в части городских округов и части дотаций из того же фонда, распределяемых между поселениями);
- выравнивающего бюджетную обеспеченность (при распределении части расчетной дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов));
- учитывающего различия в структуре расходов территорий (в части 10 % от расчетной дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов);
- компенсационного (в части фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и части фонда финансовой поддержки поселений).
Сочетание четырех технологий позволяет гарантировать корректное выравнивание бюджетной обеспеченности в условиях неравномерного и нестабильного налогового потенциала территорий. Структура финансовой помощи, распределяемой в зависимости от вида технологии, представлена на рисунке.
Субсидия на сбалансированность
Индикаторы задачи «обеспечение равномерной финансовой поддержки местным бюджетам на текущее решение вопросов местного значения» следующие:
- сокращение разрыва в динамике передаваемых средств по бюджетам пяти наименее обеспеченных муниципальных районов и городских округов и пяти наиболее обеспеченных муниципальных районов и городских округов на текущее решение вопросов местного значения в расчете на одного жителя;
- сокращение разрыва в динамике передаваемых средств бюджетам десяти наименее обеспеченных поселений и десяти наиболее обеспеченных поселений на текущее решение вопросов местного значения в расчете на одного жителя.
Инструментом решения данной задачи является часть расчетной дотации, но прежде всего субсидия на сбалансированность местных бюджетов2. Данная субсидия предоставляется муниципальным районам, городским округам, поселениям из областного бюджета в том случае, если изменения в налоговом потенциале территорий, индексе бюджетных расходов, численности жителей приводят к ситуации, при которой расчетный объем дотации растет меньшими темпами, чем увеличиваются индексы-дефляторы по оплате труда работникам бюджетных учреждений, коммунальных услуг, по иным материально-техническим затратам. Особенность субсидии состоит в предоставлении дополнительной поддержки территориям, для которых расчетный объем дотации в планируемом году к текущему году либо сокращался, либо увеличивался ниже среднего показателя.
В результате применения субсидии на сбалансированность местных бюджетов достигаются следующие цели:
- нивелируется влияние случайных дискоррекционных факторов, порождающих технические ошибки в статистико-сетевых показателях;
- равномерно увеличивается финансовая помощь с целью балансировки расходных обязательств и источников доходов;
- стимулируются территории к наращиванию собственного налогового потенциала, снижению себестоимости издержек на предоставление бюджетных услуг.
Субсидия на сбалансированность является инструментом, дополняющим компенсационные механизмы, заложенные при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. При формировании межбюджетных отношений на 2012 год обеспечить балансировку региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований удалось лишь благодаря наличию субсидии на сбалансированность.
Качество бюджетного планирования
Индикаторы задачи «обеспечение функционирования системы организации и исполнения бюджетов муниципальных образований» ориентированы на отслеживание процессов, характеризующих изменение качества бюджетного планирования на муниципальном уровне. На 2010 и 2011 годы таковыми являются лишь два показателя, отражающие частоту внесения изменений в местные бюджеты, а также количество бюджетных услуг, имеющих стандарты качества. На
Инструментами решения данной задачи в 2010 и 2011 годах являются субсидии на содержание финансовых органов муниципальных районов и городских округов, а начиная с 2012 года муниципальным образованиям будет предоставляться часть гранта (субсидии) на повышение эффективности бюджетных расходов.
Эффективность межбюджетных трансфертов
Вторая цель программы была обусловлена необходимостью разработки критериев обоснованности и системы мониторинга результативности и эффективности предоставления межбюджетных трансфертов. Задачами, раскрывающими данную цель, являются:
- разработка и применение объективных и формализованных методов оценки результативности и эффективности предоставления межбюджетных трансфертов;
- совершенствование методов бюджетного планирования и их применение при распределении межбюджетных трансфертов;
- информирование гражданского общества о бюджетной политике, реализуемой в Волгоградской области, в том числе по вопросам межбюджетных отношений.
Индикатором достижения поставленной цели является такой показатель, как количество межбюджетных трансфертов, имеющих формализованную оценку результативности и эффективности их предоставления. Для достижения поставленной цели в области проводятся системные исследования оценки эффективности межбюджетных трансфертов, срезы социологических исследований, позволяющих отследить изменения оценки населением качества и доступности бюджетных услуг в динамике тренда изменений расходов на софинансирование из области соответствующих услуг.
Качество управления муниципальными финансами
Третья цель «повышение эффективности и результативности управления муниципальными финансами» программы реализована комплексом следующих задач:
- проведение систематического мониторинга уровня удовлетворенности населения качеством и доступностью предоставления основных муниципальных бюджетных услуг;
- проведение мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
- совершенствование методов бюджетного планирования в муниципальных образованиях.
В рамках работы по достижению третьей цели программы в конце 2011 года будут проведены конкурсные процедуры между муниципальными районами и городскими округами по отбору к участию в конкурсе на получения грантов на повышение эффективности бюджетных расходов. Это предусматривает решение таких задач, как повышение качества бюджетного планирования, повышение уровня удовлетворенности населением качества и доступности базовых бюджетных услуг.
Таким образом, в Волгоградской области сформирован программно-целевой инструмент развития межбюджетных отношений, удельный вес которого в общей сумме расходов областного бюджета в 2010 и 2011 годах составлял
