На фоне происходящих реформ в сфере общественных финансов, в бюджетной сфере для органов местного самоуправления крайне важным стал вопрос построения оптимальной структуры муни—ципального имущества (активов), обеспечение полноты его учета, рационального и эффективного управления. Для решения этой задачи эксперты Фонда «Институт экономики города» разработали новую модель системы учета и управления муниципальными активами. Проект осуществлялся в
Прежде чем непосредственно обратиться к модели учета и управления муниципальными активами, предложенной экспертами Фонда «Институт экономики города» (далее — ИЭГ), вспомним действующий в Российской Федерации порядок учета активов. На сегодняшний день учет активов ведется для целей налогового и бухгалтерского учета (в рамках системы бухгалтерского и бюджетного учета, в реестрах расходных обязательств и других инструментах учета финансовых активов муниципалитета). По оценкам экспертов ИЭГ, данная часть учета наиболее обстоятельна и четко выстроена.
Что касается учета нефинансовых активов, то это направление проработано недостаточно полно и представлено в виде формирования реестра муниципального имущества в соответствии п. 5 ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
Усложняется ситуация и тем, что на сегодняшний день отсутствуют единые требования к описанию объектов, учитываемых в реестре муниципального имущества. Следует заметить, что Минэкономразвития России летом текущего года предприняло некоторые шаги к упорядочению процесса составления и ведения реестров. Был разработан проект приказа о порядке ведения органами местного самоуправления реестра муниципального имущества. Однако порядок содержит достаточно общие положения по ведению реестров муниципального имущества, предполагает учет ограниченного перечня объектов, не позволяет обеспечить единую структуру сведений об имуществе разных муниципальных образований и не включает рекомендуемую форму реестра. Кроме того, предлагаемый набор сведений о конкретных объектах представляется недостаточным для обеспечения эффективного управления.
Учитывая все вышесказанное, сегодня можно говорить о том, что у муниципалитетов отсутствует практический инструментарий для полного аналитического учета всей совокупности муниципальных активов, который бы позволял им принимать решение, к примеру, о целесообразности нахождения того или иного актива в муниципальной собственности, распоряжении, пользовании, а также выборе оптимальных форм его использования. То есть практически повсеместно муниципальные образования осуществляют управление активами в ручном режиме.
Учет муниципальных активов в новом свете
Чтобы в корне изменить положение дел в данной сфере, эксперты ИЭГ предлагают новую модель учета и управления муниципальными активами. По словам Д. В. Жигалова, руководителя сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения», этот проект в каком-то смысле подразумевает формирование новой философии, заключающейся в рассмотрении всех ресурсов, которыми владеют и распоряжаются муниципалитеты, в качестве муниципальных активов. Под активом, по мнению экспертов ИЭГ, следует понимать финансовый или нефинансовый ресурс, находящийся в собственности, распоряжении, пользовании органов местного самоуправления и позволяющий обеспечить текущие и будущие потребности населения в рамках взятых муниципалитетом обязательств.
Для осуществления аналитического учета активов авторы проекта предлагают три инструмента:
- классификацию муниципальных активов, ее главная цель — представить основание для группировки активов;
- реестр муниципальных активов: инструмент формирования оптимального состава и структуры активов, выбора формы управления активами. Реестр служит достоверным источником информации о характеристиках активов муниципалитета;
- баланс активов и пассивов муниципального образования, позволяет сопоставить объем ресурсов (активов) и обязательств.
Кроме того, учитывая, что на сегодняшний день отсутствует единая форма реестра муниципального имущества и каждый муниципалитет применяет свои подходы к ведению (составлению) реестра, эксперты считают целесообразным утверждение типовой формы реестра муниципальных активов. Это необходимо для того, чтобы иметь возможность анализировать и сопоставлять муниципалитеты на уровне одной и той же информации об активах.
Инструмент первый — классификация
Авторы новой модели предлагают группировать активы по назначению, то есть учитывать связь актива с характером деятельности, которая осуществляется на базе данных активов. В связи с этим эксперты выделили четыре группы:
-
- активы, связанные с оказанием услуг, служат для оказания услуг населению, относятся к сфере взаимодействия граждан-потребителей с организациями — поставщиками услуг (гражданские правоотношения);
- общественные активы, служат неопределенному кругу лиц либо местному сообществу в целом (парки, лесопарки), для оказания услуг обществу, которые осуществляются посредством них и обладают свойством неделимости, неисключаемости;
- административные активы — активы, без которых организация работы органов местного самоуправления невозможна;
- инвестиционные активы — активы, обладающие высокой ликвидностью и не отвлеченные на сферу услуг и общественных благ.
Однако такой группировки активов по функциональному назначению недостаточно для построения полноценной системы учета, данные которой служат для принятия стратегических решений по управлению активами. Активы — сложный объект. Их можно рассматривать как одиночный объект, к примеру, как отдельное транспортное средство, отдельное дерево, а можно рассматривать как неотъемлемую часть более крупного имущественного комплекса. Для того чтобы все это проанализировать, нужны различный разрез и детализация. В связи с этим эксперты предложили помимо функциональной также применять трехуровневую классификацию муниципальных активов (см. рисунок).
Инструмент второй — реестры муниципальных активов
Главная задача экспертов при разработке реестра муниципальных активов состояла в том, чтобы четко сформулировать те вопросы, ответы на которые можно было бы получить, проанализировав данные реестра, и, конечно же, обеспечить полноту информации, содержащейся в реестре активов для принятия управленческих решений. По мнению экспертов, реестры должны содержать ответы на следующие вопросы:
- какова структура муниципальных активов;
- правомочно ли нахождение актива в муниципальной собственности (по сути это критерий включения актива в реестр, но на первом этапе данные реестра могут быть сформированы по факту наличия актива и только в результате анализа будут из него исключены);
- существуют ли излишки и недостатки активов с позиции исполнения полномочий муниципального образования;
- какова динамика поступления активов;
- какова экономическая и социальная оправданность наличия актива в муниципальном распоряжении;
- каковы доходы и расходы от управления активами;
- каков уровень ликвидности актива?
Инструмент третий — сводный баланс активов и пассивов
Сводный баланс — это не только элемент аналитического учета активов, но и инструмент повышения эффективности управления муниципальным имуществом. Формирование баланса муниципального образования по активам и пассивам позволит определить объем резерва муниципальных активов. При формировании сводного баланса активов и пассивов за основу берется классификация активов второго уровня (финансовые и нефинансовые активы), которые далее разбиваются по классификации первого уровня. Сводный баланс активов-пассивов включает в себя балансы по группам хозяйствующих субъектов — муниципальной казны, муниципальных предприятий, муниципальных учреждений.
Применение предложенного ИЭГ подхода к созданию системы аналитического учета и управления муниципальными активами позволит муниципальным образованиям учесть все муниципальные активы (финансовые и нефинансовые, находящиеся в муниципальной собственности, а также в распоряжении, пользовании органов местного самоуправления) в едином информационном пространстве; определить оптимальный состав и структуру имущества, имущественных прав, единых объектов учета (учреждений, предприятий и пр.) и соответствующих им финансовых ресурсов для исполнения муниципальных полномочий; получить информацию о финансовых результатах реализации прав владения, пользования, распоряжения в отношении каждого актива и в разрезе видов деятельности, осуществляемых с использованием актива, и многое другое.
