Предгорный район: пример эффективного управления бюджетными средствами

Основное направление экономики Предгорного района — сельское хозяйство, на долю которого приходится 80 % валового объема производимой продукции. Сельскохозяйственная направленность экономики района определена задачами, поставленными при его создании, — быть «продовольственным цехом» городов-курортов Кавказских Минеральных Вод.

Бюджет Предгорного района можно назвать условно-дотационным (учитывая межбюджетные отношения «Федерация — регион — муниципалитет»). Дотационность районного бюджета за последние три года находится на уровне 35–45 %. Об экономической стабильности говорит тот факт, что, невзирая на реформы, кризисные проявления и иные негативные процессы, район стабильно получает 15–20 % дополнительных доходов, а это 18–20 млн руб. ежегодно (данные за последние три года), что является хорошим подспорьем сельскому бюджету.

Основные параметры бюджета

При определении принципов бюджетной политики специалисты финансового управления анализируют все аспекты экономической и социальной жизни района, в результате чего принимается ежегодное решение о недопущении дополнительных обременений для бюджета в виде обязательств по ссудам, кредитам, гарантиям, а также выпадающих доходов в связи с предоставлением льгот и отсрочек по местным налогам. Данное положение является принципиальной позицией руководителя финансового управления К. Д. Царикаева. Поэтому в конечном итоге в районе отсутствует муниципальный долг.

Особое значение в районе придается вопросам сбалансированности бюджета в ходе его исполнения. Это достигается качественным, взвешенным составлением кассового плана по доходам. Последние годы данное направление курирует С. В. Литвиненко, заместитель начальника финансового управления. Результатом данной работы является отсутствие временных кассовых разрывов и, как следствие, стабильная деятельность бюджетных учреждений.

По годовому отчету за 2010 год бюджет района по доходам превысил 1 млрд руб., в расчете на одного жителя это составляет 10 тыс. руб. при среднекраевом показателе 14,4 тыс. руб. Объем доходов в 2011 году достиг почти 1,3 млрд руб. Если говорить о функциональной структуре районного бюджета, то в 2011 году доля расходов на отрасли социальной сферы (образование, здравоохранение, культуру и спорт, социальную политику и межбюджетные трансферты) составила 87,3 %. Остальные 12,7 % приходятся на национальную экономику (7,5 %), общегосударственные вопросы (4,3 %), ЖКХ (0,6 %), национальную безопасность и правоохранительную деятельность (0,5 %).

К сожалению, инвестиционная составляющая бюджета невелика (1 %) и обеспечивается в основном за счет субсидий из краевого бюджета, выделяемых на условиях софинансирования с районным бюджетом. Это объясняется тем, что в целом районный бюджет в силах обеспечивать только текущую деятельность учреждений, поскольку доля приоритетных расходов (заработная плата, коммунальные услуги, налоги, питание, медикаменты, социальные пособия и межбюджетные трансферты) составляет 78,4 %. Такая ситуация не позволяет решать более или менее крупные социально значимые вопросы, накопившиеся за постперестроечное время и связанные с реконструкцией или строительством объектов социальной сферы, без участия краевых органов власти. Конечно, администрация района принимает активные действия для реализации всевозможных мероприятий муниципальных целевых программ, о чем свидетельствует все возрастающий объем поступления субсидий, направленных на ремонт, реконструкцию и строительство объектов здравоохранения, образования, а также районных автомобильных дорог. В 2011 году к краевым субсидиям добавились и субсидии из федерального бюджета и Федерального фонда обязательного медицинского страхования, выделяемые на модернизацию образования и здравоохранения. Так, в 2011 году были получены 21 млн руб. на модернизацию образования и 17 млн руб. на здравоохранение. Тем не менее отсутствие достаточных собственных средств для реализации полномочий, возложенных Федеральным законом № 131-ФЗ, является основной общей проблемой для местного самоуправления. В связи с чем многие вопросы, особенно в сфере культуры и спорта, к сожалению, не решаются.

Несмотря на большой объем полномочий и задач, стоящих перед органами местного самоуправления, районная администрация не стремится к наращиванию штата чиновников. Напротив, традиционно объем расходов на содержание органов местного самоуправления в расчет на одного жителя в Предгорном районе самый низкий в крае. Так, по результатам 2010 года он составил 290 руб. на одного жителя при среднекрае­вом показателе 551 руб.

Кадровая проблема

Помимо финансовой обеспеченности бюджетов в поселениях не менее остро стоит вопрос кадрового обеспечения. Особо это касается работников финансовых служб администраций, в первую очередь главных бухгалтеров. Сегодня в круг задач главного бухгалтера входит не только непосредственно ведение бухгалтерского учета и составление бюджетной отчетности, но и планирование бюджета поселения, составление кассового плана, подготовка необходимой документации для совета депутатов, в том числе и разработка проектов муниципальных правовых актов в сфере бюджетного процесса, анализ и контроль за исполнением бюджета, деятельность в сфере закупок и т. д. Учитывая все возрастающий объем работы и обслуживаемой сферы деятельности при небольшом уровне заработной платы — в среднем 12–15 тыс. руб., многие не выдерживают и увольняются. Так, в прошлом году из 15 администраций поселений в семи поменялись главные бухгалтеры.

В этих непростых условиях финансовое управление посильно помогает администрациям поселений. Помощь оказывается начиная с подготовки проектов бюджетов и необходимой к ним документации для направления на экспертизу в министерство финансов Ставропольского края, отчетов о выполнении запланированных мероприятий и заканчивая консультациями по конкретным ситуациям, разбором тех или иных норм законодательства. С 2010 года в соответствии с соглашениями, заключенными между администрациями поселений и района, финансовое управление осуществляет отдельные бюджетные полномочия поселений, а именно автоматизированное ведение бюджетной росписи по расходам, кассового плана, осуществляет обслуживание лицевых счетов. Проводится постоянный анализ исполнения доходной части бюджетов поселений, принимаются меры по обеспечению их сбалансированности. Так, при своевременном вмешательстве и помощи финансового управления станице Боргустанской были предоставлены дополнительные дотации на обеспечение сбалансированности бюджета в сумме 2 млн руб., а это практически 30 % всего бюджета станицы.

Качество управления бюджетными средствами

В условиях ограниченности бюджетных расходов огромное значение приобретает качество управления ими. Выполнение данной задачи обеспечивает отдел планирования бюджета под руководством Т. Б. Подник. Так, в течение года проводится постоянный мониторинг поступлений и выбытий с единого счета районного бюджета, анализ наличия остатков, доведение предельных объемов финансирования до главных распорядителей в соответствии с прогнозом поступлений собственных доходов и кассовых заявок распорядителей. Все это позволяет исполнять бюджет без кассовых разрывов. Результатом использования механизма управления ликвидностью единого счета стали своевременная оплата денежных обязательств районного бюджета и безусловное обеспечение приоритетных расходов, отсутствие необходимости привлечения кредитных ресурсов на покрытие временных кассовых разрывов.

Ускорению оборачиваемости бюджетных средств, а следовательно, повышению степени управляемости ими способствовало внедрение современных информационных технологий, развивающих электронный документооборот между участниками бюджетного процесса. Так, в 2010 году в Предгорном районе отработана технология направления в финансовое управление контрактов, договоров, счетов в форме электронных копий документов, созданных получателями средств районного бюджета и подписанных электронно-цифровой подписью. Отработан механизм представления получателями бюджетных средств платежных поручений, подписанных электронно-цифровой подписью. Данные мероприятия способствуют экономии расходов бюджета на доставку документов в финансовое управление, повышению результативности труда специалистов финансово-бухгалтерских служб, рациональному использованию рабочего времени.

Благодаря внедрению программного учета расход­ных обязательств учреждений, контролю за кредиторской задолженностью удалось значительно снизить ее уровень. Так, в 2010 году были нивелированы последствия кризисных 2008–2009 годов:

• дебиторская задолженность учреждений района снижена в 1,6 раза (на начало 2010 года — 461 тыс. руб., на конец года — 275 тыс. руб.);
• кредиторская задолженность учреждений района снижена в пять раз (на начало 2010 года — более 8 млн руб., на конец года — 1,6 млн руб.);
• практически ликвидирована просроченная кредиторская задолженность (на начало года — почти 4,3 млн руб., на конец года — 119 тыс. руб.).
• В 2011 году просроченная задолженность учреждений находилась на постоянном контроле и предпринимались все меры для ее полной ликвидации.
• БОР на районном уровне
• В Предгорном районе применяется несколько инструментов бюджетирования, ориентированного на результат:
• районные целевые программы;
• обоснования бюджетных ассигнований;
• муниципальные задания;
• оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями.

В 2011 году в муниципальном районе действовало 19 муниципальных целевых программ, 16 из них с финансовым обеспечением за счет бюджетных средств на общую сумму 158 млн руб. Таким образом, ¼ средств районного бюджета на реализацию полномочий органов местного самоуправления носит программный характер.

При планировании бюджетных расходов начиная с 2009 года главные распорядители составляют обоснования бюджетных ассигнований, увязывая объем запрашиваемых средств с конкретными социально значимыми результатами. Бюджетные ассигнования предоставляются учреждениям на оказание конкретных объемов муниципальных услуг в рамках выполнения муниципальных заданий. Еще в 2009 году финансовым управлением был сформирован Перечень муниципальных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам за счет средств районного бюджета. В 2010 году данный перечень был обновлен. В Предгорном районе одним из первых в крае утверждено Положение о формировании и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания. При этом в 2010 году в соответствии с требованиями Закона № 83-ФЗ финансовым управлением разработан проект нового Положения о формировании муниципального задания и порядке финансового обеспечения муниципального задания с учетом переходного периода, действующего в течение 2011 года. В целях оказания практической помощи главным распорядителям в условиях проводимой реформы правового статуса учреждений приказом финансового управления в декабре 2010 года утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание муниципальными учреждениями муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений.

С целью стимулирования внедрения в бюджетный процесс методов бюджетирования, ориентированного на результат, и повышения качества управления бюджетным процессом финансовое управление разработало Положение о проведении оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями, предусматривающее оценку по следующим направлениям:

• качество планирования расходов (количество внесенных изменений в роспись расходов в расчете на одно учреждение);
• исполнение бюджета в части расходов (равномерность расходов, эффективность управления кредиторской задолженностью);
• исполнение бюджета в части доходов (отклонение кассового плана по доходам от плановых назначений);
• исполнение судебных исков;
• учет и отчетность (полнота заполнения пояснительной записки к годовому отчету, объем материальных запасов, своевременность представления годовой отчетности);
• обоснования бюджетных ассигнований (своевременность представления обоснований, наличие стандартов качества бюджетных услуг, административных регламентов, своевременность утверждения муниципальных заданий).

Первая оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей проведена в 2010 году по итогам 2009 года. Результаты оценки были размещены в Интернете на официальном сайте администрации, освещены в районной газете «Искра». Трое главных распорядителей, набравших наибольшее количество баллов (отдел культуры, финансовое управление и отдел образования), получили материальное поощрение для премирования работников финансово-экономических служб. Данная работа была продолжена и в 2011 году, и ее результаты свидетельствуют о повышении качества работы с бюджетными средствами в целом по району. Так, по результатам 2010 года 11 из 12 главных распорядителей улучшили свои показатели, а средняя балльная оценка составила 37 (в 2009 году — 32,6 балла). Следует отметить, что работа по всем вышеуказанным направлениям будет продолжаться и в 2012 году.

В подтверждение сказанного приказом министерства финансов Ставропольского края Предгорному муниципальному району присвоена I (высшая) степень качества управления бюджетным процессом, отражающая высокий уровень планирования, исполнения бюджета, управления муниципальным долгом, оказания муниципальных услуг и степени прозрачности бюджетного процесса. По предварительным данным, 2011 финансовый год завершен успешно и есть все основания полагать, что полученная высокая оценка качества управления бюджетным процессом будет подтверждена в очередной раз.

Справка «Бюджета»

Казбек Дзанхотович ЦАРИКАЕВ, заместитель главы администрации, начальник финансового управления администрации Предгорного муниципального района Ставропольского края

Родился 27 мая 1957 г. в городе Нальчике. В 1979 г. окончил Калмыцкий гос­университет по специальности «агрономия», в 2000 г. — Северо-Кавказский технический университет по специальности «финансы и кредит».

В 1980–1996 гг. работал в сфере сельского хозяйства Предгорного района,

инструктором райкома КПСС.

В 1997 г. — специалист государственной администрации Предгорного района.

С 1998 г. по настоящее время возглавляет районный финансовый орган, с 2007 г. в статусе заместителя главы администрации.

Имеет почетные грамоты губернатора Ставропольского края, администрации Кавказских Минеральных Вод, награжден медалью «За доблестный труд» III степени.