Электронный бюджет: долгая дорога

В конце 2011 года Федеральное казначейство провело расширенную коллегию. На заседании, которое проходило в новом здании ведомства, обсуждалось два основных вопроса: ход создания системы «Электронный бюджет» и выработка подходов к анализу бюджетных обязательств клиентов Федерального казначейства.

Руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин напомнил, что цель реализации проекта «Электронный бюджет», которым в настоящее время активно занимаются Министерство финансов и Федеральное казначейство, была поставлена в двух ключевых документах Правительства РФ: в Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобренной распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р, и Программе по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р. «Федеральное казначейство было в числе инициаторов написания соответствующего раздела этой программы, — сказал Р. Е. Артюхин. — Важно отметить, что теперь этот проект стал общим и затрагивает как другие министерства и ведомства, так и регионы».

Заместитель начальника управления финансовых технологий Л. Г. Антонова подробно рассказала о задачах и основных этапах формирования системы «Элект­ронный бюджет». Перво­очередная цель проекта — обеспечение прозрачности, открытости, подотчетности органов государственной власти и местного само­управления, а также повышение качества финансового менеджмента за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами.

Для достижения этой цели система должна обеспечить повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах; увязку стратегического и бюджетного планирования; проведение мониторинга достижения результатов реализации госпрограмм и результатов, характеризующих объемы и качество оказания госуслуг. Кроме того, должна быть обеспечена интеграция процессов составления и исполнения бюджета, ведения бухгалтерского учета, а также подготовки финансовой и иной регламентированной финансовой отчетности публично-правовых образований. Наконец, планируется создать единый портал бюджетной системы России, где в открытом доступе будут размещаться сведения о прогнозных и фактических поступлениях бюджетных доходов, финансовом состоянии публично-правовых образований, расходах на реализацию государственных и муниципальных программ. Как подчеркивали участники заседания, эта позиция особенно важна для общества: сейчас бюджет с его сложной системой классификации практически недоступен для понимания граждан, не говоря уже об оценке результатов деятельности госорганов.

В соответствии с Концепцией и приказом Минфина от 4 августа 2011 г. № 283 Федеральное казначейство обеспечивает реализацию мероприятий по созданию и развитию системы «Электронный бюджет», ее соответствие установленным требованиям и является оператором системы. В функции оператора входит, в частности, обеспечение реализации единой технической политики создания, развития и эксплуатации системы и ее бесперебойного функционирования, защита информации, техническая поддержка пользователей. В 2011–2012 годах планируется разработать основные требования к системе, а также провести ее комплексное проектирование. На втором этапе (2013–2015 годы) ее начнут внедрять в федеральных органах исполнительной власти и в отдельных субъектах РФ. Именно на данном этапе единый портал бюджетной системы станет доступен для граждан.

Заместитель руководителя Федерального казначейства С. Е. Прокофьев остановился на проблеме анализа бюджетных обязательств клиентов Федерального казначейства. Согласно озвученным им данным на Общероссийском сайте госзакупок размещен колоссальный массив информации — сведения о более чем 500 тыс. контрактов на сумму около 4,5 трлн руб. Однако эта информация должным образом не проанализирована: отсутствует единый подход к работе с этими данными, к тому же Правительство РФ не определило уполномоченный на то орган.

С. Е. Прокофьев представил анализ рисков, возникающих на каждой стадии закупочного цикла, ранжировав их по вероятности возникновения и по степени воздействия на эффективность использования средств. Главным по сумме этих факторов был назван риск неадекватного определения приоритетов при удовлетворении государственных нужд. Что особенно важно, он возникает не на стадии осуществления закупки, а на стадии планирования. «Во многих развитых странах, прежде чем планировать крупные закупки за счет государственных средств, в первую очередь капитальные вложения, анализируют дилемму: купить или построить, построить или арендовать? У нас часто даже главные распорядители бюджетных средств не мыслят в этих категориях, не изучают альтернативы», — пояснил замруководителя Казначейства России.

На отдельные риски можно воздействовать с помощью внедрения мониторинга осуществления государственных закупок. Например, он помог бы выявить факты определения некорректных начальных (максимальных) цен контракта, ограничения конкуренции при размещении заказа, осуществления необоснованных закупок предметов роскоши. Кстати, схожие задачи перед Федеральным казначейством поставило постановление Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. № 881, предписывающее создать механизм определения корректных начальных цен контракта применительно к высокотехнологичному медицинскому оборудованию. В нем ставится задача доработки общероссийского официального сайта, расширения возможностей поиска и анализа информации на нем. Данная работа уже проведена: были выбраны 14 «пилотов» из числа учреждений, подведомственных Минздравсоцразвития. «Важно отработать это в реальном времени и переходить к использованию данной системы в масштабах всей страны, для нужд всех главных распорядителей», — сказал С. Е. Прокофьев.

Он также предложил ряд критериев осуществления закупок для системы мониторинга. Так, с точки зрения определения некорректных начальных (максимальных) цен контракта таким критерием могло бы быть превышение начальной (максимальной) цены над референтными ценами более чем на 10 %. Занижение начальной цены более чем на 30 % тоже может служить сигналом о нарушении. «Когда у коррупционно настроенного заказчика при выходе на конкурс оказывается много потенциальных поставщиков, аффилированное с ним лицо начинает демпинговать», — объяснил С. Е. Прокофьев. Негативные упоминания о размещенных заказах в СМИ и на интернет-ресурсах (в частности, на известном портале «РосПил») также могут влиять на проведение мониторинга.

Учитывая, что ежедневно на общероссийском сайте размещается информация о 10 тыс. государственных и муниципальных контрактах, организовать подобную систему будет непросто. По мнению С. Е. Прокофьева, к анализу заказов, размещаемых соответствующими подведомственными учреждениями, необходимо будет привлекать главных распорядителей бюджетных средств. Какой бы федеральный орган исполнительной власти ни был определен в качестве уполномоченного, он столкнется и с другими трудностями. Одна из них — отсутствие единой базы данных, которая бы позволяла в автоматизированном режиме проводить выборку данных и их анализ. Это связано с тем, что размещение данных о государственных закупках по-прежнему осуществляется до третьего знака включительно по классификации ОКВЭД, что не позволяет проводить прямые сравнения характеристик товаров и услуг. Другая сложность — отсутствие баз данных, позволяющих определять референтные цены на товары, работы, услуги. К примеру, базы данных Росстата малопригодны для целей мониторинга, поскольку значительная часть их материалов является закрытой в соответствии с законодательством о статистике. Все эти проблемы, отметил С. Е. Прокофьев, еще только предстоит решить.