Права, обязанности и контроль

Дмитрий Владимирович ЖИГАЛОВ, руководитель сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города», Леонид Владимирович ПЕРЦОВ, руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Статья посвящена актуальным вопросам изменения правового статуса и системы финансирования бюджетных и автономных учреждений.

В связи с принятием Закона

№ 83-ФЗ около 330 тыс. государственных и муниципальных учреждений, действующих в Российской Федерации, меняют статус. До вступления в полную силу положений данного закона остается все меньше времени — переходный период по его реализации установлен до 1 июля 2012 года, однако законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть установлены иные даты окончания переходного периода на их территории. В большинстве регионов и муниципальных образований переходный период по Закону № 83-ФЗ заканчивается 1 января 2012 года.

В ходе реализации положений Закона № 83-ФЗ регионы и муниципалитеты до сих пор сталкиваются с отдельными проблемными вопросами, возникающими по причине пробелов законодательных и нормативно-правовых актов федерального уровня, а также из-за отсутствия практики работы в новых условиях. Цель настоящей статьи — осветить некоторые нерешенные вопросы правового статуса и системы финансирования бюджетных и автономных учреждений, а также предложить ответы на них на региональном и местном уровнях.

Вопрос 1

Кто должен утверждать тарифы на услуги муниципальных учреждений?

Подпункт 4 п. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ указывает, что органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений. Подпункт 6 п. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ определяет, что утверждение Порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления.

С другой стороны, согласно п. 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции Закона № 83-ФЗ) бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания оказывать услуги и выполнять работы для граждан и юридических лиц за плату, причем порядок определения указанной платы устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Формально противоречия здесь нет — на все платные услуги муниципальных учреждений и предприятий органы местного самоуправления должны установить тарифы (цены) в соответствии с Порядком установления тарифов, утвержденным представительным органом местного самоуправления. С другой стороны, утверждение тарифов на платные услуги муниципальных бюджетных и автономных учреждений, оказываемые ими сверх муниципального задания, противоречит заложенному в Закон № 83-ФЗ принципу самостоя­тельности бюджетных и автономных учреждений в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности. По законодательству бюджетные и автономные учреждения самостоятельно отвечают по своим обязательствам, публично-правовые образования не несут субсидиарной ответственности по их обязательствам. Соответственно предлагаем ограничить в Законе № 131-ФЗ норму об установлении органами местного самоуправления тарифов (цен) на платные услуги бюджетных и автономных учреждений таким образом, чтобы она касалась исключительно тех платных услуг, которые оказываются учреждениями в рамках муниципальных заданий. Размер платы за услуги, оказываемые бюджетными и автономными учреждениями сверх заданий, должны устанавливать сами учреждения в соответствии с порядком определения указанной платы, установленным органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, как предусмотрено п. 4 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ.

Вопрос 2

Какие платные услуги следует включать в государственное (муниципальное) задание для бюджетных и автономных учреждений?

Бюджетный кодекс определяет, что государственное (муниципальное) задание должно содержать предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ. При этом в большинстве случаев федеральные законы, регулирующие предоставление услуг в отдельных отраслях, содержат весьма расплывчатые формулировки по поводу платности услуг. В этой связи среди специалистов идет дискуссия по поводу того, какие платные услуги следует включать в задания государственным (муниципальным) учреждениям при наличии законодательно определенной возможности их оказания в соответствующей отрасли: все платные услуги или лишь часть из них (дополнительные по отношению к некому стандарту, наиболее значимые с социальной точки зрения и т. д.).

Позиция Минфина России в этой дискуссии состоит в том, что следует стремиться к полному исключению из государственного (муниципального) задания платных услуг, поскольку каждая платная услуга должна являться отдельной и должна быть четко отделена от основной (оказываемой в рамках задания). Это относиться и к оказанию услуг в более комфортных условиях, с использованием дополнительных расходных материалов, более квалифицированным персоналом и т. д.

Существующий опыт решения данного вопроса на региональном и местном уровнях позволяет рекомендовать следующее. Во-первых, представляется, что полное исключение платных услуг из государственного (муниципального) задания в большинстве отраслей преждевременно. Это связано с недостаточно четким разделением в законодательстве РФ категории полностью платных услуг и услуг, за оказание которых собирается плата, не обеспечивающая полное покрытие расходов на ее предоставление (частично-платных услуг). Так, за услуги дошкольного образования, дополнительного образования детей и ряд других, как правило, взимается плата, компенсирующая лишь незначительную часть их стоимости. Оказание данных услуг является основным видом деятельности соответствующих учреждений, поэтому оно не может не включаться в задания. Кроме того, некоторые платные услуги, предоставляемые государственными (муниципальными) учреждениями, являются социально значимыми и исключение их из заданий будет фактически означать, что вопрос предоставлять или не предоставлять данные услуги остается на усмотрение самих учреждений.

Во-вторых, полагаем, что на уровне субъекта РФ (муниципального образования) необходимо установить специальное регулирование включения услуг, за оказание которых взимается плата, в государственные (муниципальные) задания и перечни услуг. В зависимости от публично-правового образования формы такого регулирования могут быть различны: утвержденный исполнительным органом общий перечень включаемых в задание платных услуг или порядок принятия соответствующего решения органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей учреждений.

Вопрос 3

Как будут отражаться расходы бюджетных и автономных учреждений в планах финансово-хозяйственной деятельности?

Приказом Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н определены общие требования к плану финансово-хозяйственной деятельности бюджетного (автономного) учреждения (далее — План). В соответствии с преду­смотренными данным приказом формами таблиц Плана поступления доходов учреждения должны предусматриваться в разрезе источников доходов — субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, субсидии на иные цели и др. Однако таблица выплат (расходов) учреждения в утвержденной приказом Минфина России форме Плана не предполагает выделение расходов в разрезе источников доходов. То есть, пользуясь предложенной Минфином России формой Плана, нельзя будет увидеть, сколько средств расходуется за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, сколько — за счет целевых субсидий и т. д.

С учетом сказанного органам, осуществляющим функции и полномочия учредителей бюджетных и автономных учреждений, которые согласно Закону № 83-ФЗ должны утвердить Порядок составления плана финансово-хозяйственной деятельности для подведомственных им бюджетных и автономных учреждений в соответствии с приказом Минфина России № 81н, рекомендуется предусмотреть в форме Плана сведения о расходах учреждений в разрезе источников доходов. Также считаем целесообразным дополнить приказ Минфина России № 81н об общих требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности соответствующими сведениями.

Вопрос 4

Вправе ли казенное учреждение осуществлять функции государственного заказчика на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных и автономных учреждений?

Во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях функции заказчика при выполнении работ по реконструкции (ремонту) зданий бюджетных учреждений и строительству новых зданий выполняют специально созданные управления капитального строительства. Данные организации могут являться как подразделениями местной (региональной) администрации, так и казенными учреждениями.

В соответствии с положениями Закона № 83-ФЗ статус бюджетных учреждений существенно изменился — они выступают в гражданских правоотношениях от собственного имени, самостоятельно несут ответственность по своим обязательствам и при размещении заказов для своих нужд заключают гражданско-правовые договоры. В этой связи управления капитального строительства потеряли право выполнять функции заказчика при строительстве и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных учреждений.

Данное положение разъясняет Департамент бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ в письме от 13 апреля 2011 г. № 02-03-10/1338. В нем отмечается, что казенное учреждение может осуществлять мероприятия по организации размещения заказов на выполнение работ, оказание услуг (за исключением подписания контрактов с победителем торгов) в том случае, если оно является уполномоченным органом по размещению заказов в соответствии с нормами п. 2 ст. 4 и п. 1 ст. 6 Закона № 94-ФЗ. При этом казенное учреждение не вправе осуществлять функции государственного (муниципального) заказчика на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных учреждений. «Данное право отсутствует у казенных учреждений не только в силу норм, содержащихся в Законе № 94‑ФЗ, но и согласно иным нормативным правовым актам Российской Федерации в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ», — указывается в письме Минфина России.

Отсутствие у казенного учреждения права осуществлять функции заказчика на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных учреждений, в соответствии с новым статусом бюджетных учреждений представляется вполне логичным. Поскольку бюджетное учреждение в соответствии с Законом № 83-ФЗ обладает самостоятельностью при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельно отвечает по принятым обязательствам, только бюджетное учреждение может отвечать за управление тем государственным (муниципальным) имуществом, которое закреплено за ним учредителем на праве оперативного управления, включая случаи строительства и реконструкции объектов, входящих в состав указанного имущества. Уполномоченный орган на осуществление функций по размещению заказов при этом вправе организовать размещение заказа для нужд бюджетного учреждения (в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ), но подписать гражданско-правовой договор с победителем торгов вправе только руководитель (директор) бюджетного учреждения.

С учетом изложенного управление капитального строительства может осуществлять функции заказчика при строительстве объектов, которые еще не переданы в оперативное управление бюджетным учреждениям. Вариант с изъятием из оперативного управления бюджетных учреждений объектов для организации их реконструкции (ремонта) управлением капитального строительства является сложным организационно, длительным и юридически спорным. Согласно п. 2 ст. 296 Гражданского кодекса собственник имущества вправе изымать только «излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением». Имущество, изымаемое собственником из оперативного управления бюджетного учреждения для проведения реконструкции (ремонта), нельзя отнести ни к одному из перечисленных оснований для изъятия. В этой связи вариант с изъятием имущества из оперативного управления бюджетного учреждения в целях реконструкции (ремонта) следует признать трудноосуществимым и не подходящим для решения данной задачи.

Указанное разъяснение в равной мере касается и автономных учреждений: заключать договоры на выполнение работ по строительству или реконструкции имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления, вправе только сами автономные учреждения. Отличие положения автономных учреждений от бюджетных в данном вопросе связано с тем, что на первые не распространяются нормы Закона № 94-ФЗ.

Однако следует отметить, что 18 июля 2011 года принят Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», согласно которому автономные учреждения должны не позднее чем через три месяца после вступления в силу данного закона утвердить Положение о закупке. Указанное Положение будет определять правила закупок в конкретном автономном учреждении, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки, способы закупки и условия их применения, порядок заключения и исполнения автономным учреждением гражданско-правовых договоров и иные связанные с обеспечением закупки положения. Для федеральных и региональных автономных учреждений Закон № 223-ФЗ вступает в силу с 1 января 2012 года, для муниципальных автономных учреждений — с 1 января 2014 года (при условии, что представительный орган муниципального образования не примет решение о более раннем сроке вступления в силу указанного закона).

Вопрос 5

Как правильно реализовать нормы федерального законодательства о контроле за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений?

Согласно п. 5.1 ст. 32 Закона № 7-ФЗ и п. 3.23 ст. 2 Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Одновременно ст. 266 Бюджетного кодекса определяет, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. При формировании указанных положений нередко возникают вопросы, как разграничить полномочия различных органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении контроля за деятельностью подведомственных учреждений и как должны соотноситься правовые акты, регулирующие контроль за деятельностью учреждений и финансовый контроль.

В целом можно выделить следующие направления контроля за деятельностью бюджетных и автономных учреждений:

• за соблюдением действующего законодательства при осуществлении уставной деятельности;
• исполнением государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ);
• выполнением плана финансово-хозяйственной деятельности;
• правомерностью, целевым характером и эффективностью использования бюджетных средств в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством, определяющим права распоряжения бюджетными средствами бюджетными и автономными учреждениями (государственный или муниципальный финансовый контроль);
• использованием недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждениями или приобретенного ими;
• совершением крупных сделок;
• обеспечением учреждением открытости и доступности информации о своей деятельности в соответствии с нормами законов № 7-ФЗ и 174-ФЗ.

Законодательство РФ определяет возможность самостоятельного выбора публично-правовым образованием подходов к осуществлению контроля за деятельностью учреждений. В частности, органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно распределяют ответственность за осуществление контроля между органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, органами финансового контроля и органами, наделенными полномочиями по управлению государственным (муниципальным) имуществом. Поэтому ведомственный финансовый контроль может осуществляться как органами, выполняющими функции и полномочия учредителя, так и специальными органами финансового контроля. Аналогичная ситуация и в отношении контроля за использованием учреждениями государственного (муниципального) имущества.

Правомерны и различные подходы к закреплению ответственности за осуществлением финансового контроля в нормативно-правовой базе субъекта РФ (муниципального образования). Порядок осуществления финансового контроля за деятельностью учреждений может быть утвержден в качестве отдельного акта, а может быть раскрыт в общих актах, определяющих порядок контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений разных типов. Таким образом, существующие в современной практике варианты организации контроля за деятельностью учреждений вполне правомочны при условии четкого и непротиворечивого оформления прав и обязанностей уполномоченных органов.