Бюджетная политика в условиях новых глобальных рисков

В мировой экономике снова нарастают риски финансовой дестабилизации. Очевидно, что негативное развитие событий может непосредственно сказаться на России. В этих условиях залогом макроэкономического здоровья как нашей, так и других стран должна стать ответственная бюджетная политика. Евсей Томович ГУРВИЧ, руководитель экономической экспертной группы, заместитель председателя Общественного совета при Минфине России, к. ф.-м. н., Райля Равиловна ФЕДОРОВА, врио директора Департамента долгосрочного финансового планирования Минфина России

Введение

Экономика России продолжает восстанавливаться после международного финансового кризиса. В 2011 году существенно вырос объем бюджетных доходов, замедлилась инфляция. Вместе с тем нельзя игнорировать все более пессимистические оценки перспектив мировой экономики. Опыт последних лет показал, что в современных условиях ухудшение экономической ситуации в группе ведущих стран влечет за собой дестабилизацию глобальных финансовых и сырьевых рынков, мировой торговли и в конечном счете сказывается на положении во всех странах.

В настоящее время сохраняется напряженная ситуация во многих странах. Начиная с 2010 года приоритетной задачей экономической политики во всем мире стало восстановление макроэкономической безопасности и оздоровление бюджетных показателей. Для этого правительствами большинства стран был взят курс на переход от политики стимулирования к политике консолидации бюджетных ресурсов. Были приняты решения о расширении налоговых баз (Германия), замораживании зарплат в бюджетном секторе (Италия), пенсионной реформе (Франция, Испания), сокращении расходов и повышении ставок НДС (Испания, Великобритания). В некоторых странах источником дополнительных доходов стали налоги на доходы в финансовой сфере. Ужесточились требования к финансовым организациям, ряд стран (Великобритания, Франция, Италия) ввел повышенные налоги (до 50 %) на бонусы сотрудников банковского и финансового сектора.

Россия в этот же период начала постепенно возвращаться от чрезвычайных расходов кризисного периода к нормальной бюджетной политике, обеспечивающей долгосрочную устойчивость. Следующий шаг был сделан в 2011 году, когда восстановление макроэкономической сбалансированности вышло на первый план. При бюджетном планировании использовались консервативные предположения по цене на нефть (75 долл./баррель). Вопреки опасениям аналитиков, предсказывавших значительное увеличение государственных расходов в предвыборный период, правительство приняло рациональную политику использования дополнительных доходов. Было решено, что дополнительные нефтегазовые доходы будут сохраняться, тогда как остальные доходы могут частично тратиться. В результате принятия поправок к закону о федеральном бюджете предусмотрено расходование лишь 1/5 дополнительных доходов. Фактически по итогам 2011 года бюджет исполнен с профицитом 0,8 % ВВП (вместо дефицита в 3,6 % ВВП — согласно исходным параметрам). Кроме того, после перерыва вновь начал увеличиваться Резервный фонд, который впоследствии может послужить важной «подушкой безопасности».

Риски нового кризиса

Сейчас в мировой экономике вновь нарастают риски финансовой дестабилизации. При этом сегодняшние проб­лемы обусловлены главным образом последствиями первой волны кризиса. Они связаны либо с потерей доходов из-за пережитого спада производства, либо с масштабным использованием финансовых ресурсов на разрешение возникших в ходе кризиса проблем. Результатом масштабных антикризисных программ, финансируемых из государственных бюджетов, стал рост среднего уровня дефицита по странам ОЭСР до 7–8 % ВВП и среднего уровня госдолга — почти до 100 % ВВП. В нескольких европейских странах проблемы перешли в острые долговые кризисы. Теперь перед всеми странами стоит задача защитить свою экономику от новых глобальных шоков, не допустить дестабилизацию макроэкономической ситуации.

Основным источником рисков для России вне сомнений служит еврозона. Опасность долгового кризиса уже привела к волне снижения кредитных рейтингов и значительному росту стоимости заимствований и для правительств, и для частного сектора. Велик риск перерастания долгового кризиса в банковский — учитывая значительную долю гособлигаций южноевропейских стран на балансах крупнейших банков. В целом объем требуемой докапитализации банков еврозоны, по некоторым оценкам, превосходит 100 млрд евро. Для предотвращения кризиса ликвидности странам еврозоны необходимо принять и провести в жизнь систему предварительно согласованных мер. Их масштаб должен быть очень велик: представляется, что требуемое увеличение объема ресурсов Европейского механизма финансовой стабильности может достигнуть 2 трлн долл. Альтернативой проведению в жизнь программы активных согласованных действий служат глубокая рецессия в еврозоне в 2012 году и резкое замедление роста мировой экономики в целом.

Выросла и неопределенность развития ситуации в мировой экономике даже на краткосрочный период. Так, велики шансы как на падение цен на нефть, так и на их рост (в случае геополитической нестабильности в нефтедобывающих регионах).

Как может сказаться на России негативное развитие событий в мировой экономике? Несмотря на то что кризис еврозоны имеет много общих черт с глобальным финансовым кризисом 2008 года, между ними есть и важные различия. Так, если в прошлый раз первоисточником кризиса служили проблемы на рынках частного долга, то ныне основная проблема связана с избыточным государственным долгом. Однако основные каналы воздействия кризиса на Россию в обоих случаях аналогичны:

• падение цен на экспортные товары;
• снижение физического объема внешнего спроса на российскую продукцию;
• усиление оттока капитала.

Вместе с тем при оценке вероятного воздействия европейского кризиса на российскую экономику необходимо учитывать важные изменения в ее состоянии. Накануне кризиса 2008–2009 годов экономика была перегрета, а в 2011 году, напротив, рост не превышал потенциального уровня. После кризиса Банк России существенно изменил свою курсовую политику, сделав ее более гибкой, что позволяет частично осуществлять адаптацию экономики к внешним шокам через изменение обменного курса. До 2008 года бюджет имел значительный запас прочности в виде профицита и средств в Резервном фонде. В настоящее время сбалансированность бюджета снижена, в Резервном фонде значительно меньше средств.

Обострение финансового кризиса в еврозоне, если оно произойдет, станет главным вызовом для российской экономики. Эта группа стран является основным торговым партнером России (на нее приходится более 37 % российского экспорта), соответственно, существенно сократится внешний спрос на российские товары. Еще более значительным может оказаться ценовой шок. По оценкам МВФ, для такого сценария годовое снижение цен на нефть может составить более 20 долл./баррель, так что их среднее значение на 2012 год может приблизиться к 70 долл./баррель. В этих условиях нужно быть готовыми к отрицательной динамике как в реальном, так и в финансовом секторе российской экономики. На фоне снижения доходов и объемов экспорта рост ВВП может снизиться до 1–2 %, существенно упадут и бюджетные доходы.

Бюджетная политика в условиях неопределенности внешней конъюнктуры

Цена, заплаченная и Россией, и другими странами мира за кризис, — весомый аргумент в пользу того, что гораздо выгоднее не допустить развитие кризиса, чем преодолевать его последствия. Поэтому, хотя предыдущий кризис еще нельзя считать полностью завершившимся, необходимо начинать активную подготовку к следующему. Это подразумевает его профилактику и создание условий для максимального смягчения негативного воздействия на нашу экономику.

В условиях неопределенности и повышенных рисков залогом макроэкономического здоровья служит ответственная бюджетная политика. Более того, бюджетная политика должна учитывать появление новых возможных рисков, то есть предусматривать определенный «запас прочности». Это позволит системе государственных финансов стать стабилизирующим фактором экономики, а не дополнительным источником рисков для нее.

Сегодня в некоторых отношениях ситуация в России лучше, чем во многих других странах. Мы имеем самый низкий среди стран «большой двадцатки» уровень государственного долга (лишь порядка 10 % ВВП), сохраняются средства в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. Вместе с тем перед нами стоят очень серьезные среднесрочные и долгосрочные вызовы. Учитывая возможность ухудшения внешнеэкономических условий, нашей стране необходимо, с одной стороны, принять меры по увеличению доходов, а с другой — по сокращению расходов и повышению их эффективности.

Вместе с тем некоторые тенденции будут усложнять поддержание макро­экономической стабильности. Наиболее важное обстоятельство состоит в том, что даже при относительно стабильных ценах на нефть (как это предусмотрено законом о бюджете на 2012–2014 годы) величина нефтегазовых доходов по отношению к ВВП быстро сокращается (с 10,5 % в 2011 году до 8,4 % ВВП в 2014 году).

Резервный фонд, в котором к концу 2012 года планируется накопить 2,2 трлн руб., способен компенсировать потерю бюджетных доходов в течение года даже при падении цен на нефть до 60 долл./баррель. Однако мы должны быть готовы также и к другим сценариям — длительному постепенному снижению цен на нефть и их колебаниям. Это требует принятия более широкой системы мер налогово-бюджетного характера.

В посткризисный период уже были приняты некоторые решения по увеличению государственных доходов. Выросли ставки социальных взносов, увеличилось изъятие природной ренты в газовом секторе, повышены ставки акцизов на алкоголь и табак (мера направлена на решение в том числе и социальных задач). В ближайшей перспективе в России планируется провести ряд дополнительных мер, направленных на дальнейшее увеличение доходов бюджетной системы. При этом основной упор предполагается делать на внутренних резервах налоговой системы. Иными словами, планируется повышать эффективность действующей налоговой системы за счет:

• совершенствования налогового законодательства и налогового администрирования;
• мониторинга эффективности и оптимизации налоговых льгот;
• улучшения налогового контроля;
• упрощения налоговой системы.

Другая задача бюджетной консолидации связана с оптимизацией расходов. Для сохранения и повышения качества государственных услуг в условиях ограниченности ресурсов бюджетной системы правительство приступило к реализации амбициозной программы повышения эффективности бюджетных расходов. Ключевым пунктом программы служит переход от финансового обеспечения деятельности государственных учреждений к финансированию оказания государственных услуг. Для достижения этой цели реформируются механизмы их финансового обеспечения: мы переходим от сметного финансирования содержания бюджетного учреждения к предоставлению субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Это создаст действенные стимулы для повышения экономической самостоятельности бюджетных учреждений, их заинтересованность в повышении качества и объема предоставляемых услуг. Достижение этой цели требует полного реформирования бюджетного процесса — на смену традиционному распределению ассигнований по направлениям деятельности придет финансирование программ, каждая из которых имеет конкретные целевые показатели и критерии оценки эффективности.

Второй краеугольный камень реформы — преобразование системы бюджетных учреждений, стимулирование реорганизации части бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы. Такие учреждения могут получить большую самостоятельность, но сами будут нести полную ответственность по своим обязательствам. В результате нагрузка на бюджет может существенно снизиться.

Другое направление повышения эффективности государственного сектора — анализ существующих расход­ных обязательств (их инвентаризация), выявление наиболее проблемных видов расходов и разработка мер по повышению эффективности таких расходов и сворачиванию наименее оправданных трат.

Ту же цель преследует и совершенствование системы государственных закупок, повышение ее конкурентности и прозрачности. Необходимо полностью перейти к распределению государственных заказов на конкурсной основе и обеспечить конкуренцию среди потенциальных исполнителей. Кроме того, требует совершенствования система организации конкурсов и система принятия решений по результатам конкурса.

Наряду с этим необходимо принять ряд мер по совершенствованию бюджетной политики на институциональном уровне. Перечислим основные элементы здоровой бюджетной политики для послекризисного периода.

Восстановление бюджетных правил и твердое следование им. В период кризиса большинство стран отказались от использовавшихся ранее бюджетных правил (в России — от ограничения используемых нефтегазовых доходов, в странах ЕС — от ограничения на бюджетный дефицит и государственный долг в рамках Пакта стабильности и роста). Бюджетные правила необходимо восстанавливать, однако при этом учитывать те уроки, которые принес кризис. В частности, в них должно быть прямо указано, при каких обстоятельствах их действие может быть заморожено, что повысило бы прозрачность бюджетной политики и степень доверия к ней.

Консервативное бюджетное планирование. Одним из эффективных инструментов противостояния возросшим рискам может стать использование для бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза (вместо традиционно используемого «наиболее вероятного», который часто оказывается слишком оптимистичным). Принцип консервативности применяется многими странами, чьи бюджетные системы подвержены внешним непредсказуемым шокам (например, нефтедобывающие страны часто используют для бюджетного планирования низкую цену на нефть). В сочетании с бюджетными правилами и ограничениями на допустимые объемы дефицита и заимствований такой подход автоматически ограничивает наращивание расходов и повышает устойчивость бюджетной системы. У России фактически уже есть опыт консервативного бюджетного планирования, который успешно использовался в начале 2000-х годов. Тогда наряду с «вероятным» макропрогнозом разрабатывался сценарий при ценах на нефть, соответствующих среднему долгосрочному уровню. Именно такой осторожный вариант брался за основу для бюджетного планирования.

Проблема консервативного бюджетного прогнозирования особенно важна для нефтедобывающих стран. В них значительная часть государственных доходов зависит от волатильных и непредсказуемых цен на нефть и газ. Прошлый опыт убедительно демонстрирует исключительно высокую изменчивость цен на нефть, которые не раз в течение одного года падали на треть или даже вдвое.

В то же время анализ свидетельствует и о трудности точного прогнозирования цен на нефть. Прогнозы цен на энергоносители и мирового роста традиционно отличаются высокой неопределенностью. Так, в апреле 2008 года МВФ прогнозировал, что цена на нефть в 2009 году составит 95 долл./баррель, в то время как в реальности она составила 61 долл./баррель. В октябре 2008 года, в разгар финансового кризиса, Энергетическое агентство США предсказывало, что средняя цена на нефть в 2009 году составит 105 долл./баррель, но уже в ноябре прогноз был пересмотрен до 60 долл./баррель.

Высокая неопределенность прогнозов во многом определяется тем, что цены на нефть формируются под действием объективных, фундаментальных условий и спекулятивных факторов. При этом не существует достоверных оценок сравнительной роли различных факторов, так что, в частности, не ясно, как цены на нефть будут реагировать на постепенную откачку избыточной ликвидности центробанками ведущих стран в рамках сворачивания антикризисных мер.

Средне- и долгосрочное бюджетное прогнозирование с учетом основных вероятных рисков. Для большинства развитых стран сейчас остро стоит проблема ухудшения бюджетных показателей из-за долгосрочных рисков, связанных с негативными демографическими тенденциями. Однако при разработке возможных сценариев в рамках долгосрочного бюджетного планирования и тестирования бюджетной стабильности необходимо учитывать и другие долгосрочные тенденции — например, стагнацию объемов добычи нефти. Любые крупные государственные программы должны встраиваться в систему долгосрочного бюджетного планирования, обеспечивающего соответствие между будущими финансовыми ресурсами государства и его обязательствами.

Осторожность в принятии новых обязательств. Новые расходные обязательства, особенно публичного характера (например, в области социальной поддержки), должны приниматься чрезвычайно осторожно и основываться не только на текущей конъюнктуре, но и на результатах анализа средне- и долгосрочной бюджетной устойчивости. Текущая положительная динамика экономических показателей, как показал кризис, может быстро смениться новым негативным шоком, в результате чего новые принятые обязательства будут не обеспечены доходами и не смогут быть выполнены.

В 2000-е годы многое было сделано для того, чтобы защитить нашу экономику от разрушительных последствий внешних шоков. В значительной мере это удалось, тем не менее к очередному вероятному кризису мы (как и другие страны мира) должны подойти серьезно подготовленными. Необходимы новые, энергичные, эффективные, порой нестандартные решения, для того чтобы мы смогли пройти его без значительных потерь.