К примеру, в прошлом году подобный фонд появился в Ульяновской области. Три муниципальных образования региона, в том числе город Димитровград, уже получили из него субсидии. О первых результатах реформирования системы муниципальных финансов нам рассказала начальник Управления финансов Димитровграда Светлана ОПЁНЫШЕВА.
– Светлана Владимировна, город Димитровград – одно из первых муниципальных образований Ульяновской области, которое разработало собственную программу реформирования муниципальных финансов и получило субсидию из регионального фонда. Что это – дальновидное решение управленца или единственный способ выхода из сложившегося кризиса муниципальных финансов?
– Пожалуй, и то и другое. В Управлении финансов Димитровграда в 2005–2006 гг. наиболее часто повторялось словосочетание «кассовый разрыв». Бюджет города был «размыт» по различным счетам бюджетополучателей. У нас не было понятия совокупного остатка бюджета, равно как и возможности оперативного управления бюджетными активами. Для финансирования кассовых разрывов приходилось привлекать заемные средства, в то время как на счетах ПБС аккумулировались значительные средства, недоступные для оперативного управления.
Да и сама система бюджетирования была громоздкой и неповоротливой. Заявки на плановое, документально не подтвержденное финансирование обрабатывались вручную. Конечно, это снижало оперативность и приводило к раздуванию штатов и неоправданному завышению транспортных расходов. Срок прохождения средств от начала планового финансирования до зачисления на счет поставщика товаров и услуг составлял шесть-семь дней. Информация о платежах предоставлялась нерегулярно и постфактум. Отсутствовала классификация платежей бюджетополучателей. Как следствие, бюджетная система Димитровграда была абсолютно непрозрачной.
На момент принятия решения об участии в конкурсе на получение субсидий из областного фонда реформирования муниципальных финансов из-за дефицита бюджетных средств мы могли обеспечивать существующие расходные полномочия максимум на 60–70% от потребности. В 2006 г. тенденция опережающего роста расходов бюджета по сравнению с ростом доходов сохранялась. Это не позволяло профинансировать бюджетную сферу даже на уровне минимальных нормативов, не говоря уже о реализации всевозможных социально-экономических программ, направленных на повышение качества жизни горожан.
Проанализировав сложившуюся ситуацию, мы сделали вывод (как выяснилось в дальнейшем, правильный), что проблема носит комплексный характер и охватывает сразу несколько сфер, преимущественно управленческих. Стало очевидно, что помимо решения проблемных вопросов, связанных с бюджетированием, необходимо совершенствовать организацию муниципальных закупок для нужд города, оптимизировать структуру бюджетной сети. Кроме того, ребром встала проблема повышения квалификации работников органов исполнительной власти города. Поэтому, составляя программу реформирования муниципальных финансов, мы четко осознавали масштаб и сложность задач, которые придется решать.
– Скажите, в чем, на Ваш взгляд, причины этих проблем?
– У каждого вопроса есть своя подоплека. К примеру, проблемные моменты бюджетирования выявлялись еще на этапе планирования бюджета. Дело в том, что его основные показатели долгое время не соответствовали действительности. Причина банальна: отсутствие достоверной информации об объектах доходов и расходов, низкая точность методов планирования. Так, значения, получаемые в результате использования устаревшего индексного метода, где показатели предыдущих периодов перемножаются на коэффициент-дефлятор, не отображали реальной потребности. Естественно, мы не могли добиться точности.
Ситуация с планированием бюджета по каждому направлению (доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджета) была аналогичной. Расчеты выполнялись в таблицах, зачастую не связанных между собой. Исходная информация, которая использовалась при подготовке бюджета, носила искаженный характер из-за отсутствия унифицированных форматов и единой методики сбора первичных данных. Свод проекта бюджета осуществлялся вручную – а это не только трудоемкий процесс, но и источник появления, накопления и тиражирования ошибок. Как ни странно, распорядители бюджетных средств, Управление финансов не имели возможности проводить объективный анализ проекта бюджета в целом и осуществлять контроль за ходом его формирования и корректностью используемых данных. Причина в том, что оперативный просмотр планируемых расходов в натуральных показателях зачастую был просто невозможен, ведь большинство данных хранилось на бумажных носителях в неструктурированном виде.
Что касается осуществления муниципальных закупок, это беда всей России, а не только Димитровграда. Ни для кого не секрет, что существующая система их организации не выполняет свою основную функцию – обеспечение экономии бюджетных средств.
– Но почему? Понятно, что Вам сложно говорить об этой проблеме в масштабах страны, но какова ситуация в Димитровграде?
– В нашем городе развитие системы муниципальных закупок было затруднено из-за отсутствия на территории муниципального образования единого информационного поля. В результате обеспечить всем поставщикам – независимо от сферы деятельности и формы собственности – равные условия для участия в муниципальных закупках не удавалось. К тому же у нас не было четкой концепции и детальной проработки методического и организационного обеспечения, равно как и единой базы данных. Это не позволяло проводить все этапы процесса муниципальных закупок в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
– На участие в конкурсе на получение субсидий из областного бюджета было подано восемь заявок. Три программы (в том числе димитровградская) были признаны лучшими и получили соответствующую финансовую поддержку. Каким же оказался первый шаг победителя?
– Мы начали с обеспечения единства и устойчивости финансовой системы города и повышения эффективности управления бюджетным процессом. Было очевидно, что решить поставленные задачи можно только за счет внедрения новых управленческих технологий при условии соблюдения требований действующего бюджетного законодательства. Мы провели конкурс на поставку и внедрение автоматизированной системы оптимизации исполнения бюджета и управления бюджетным процессом. Всем требованиям положений программы реформирования муниципальных финансов удовлетворяла только система «АЦК-Финансы» компании «Бюджетные Финансовые Технологии»1. Благодаря этому приобретению Димитровграду уже в июле 2006 г. удалось перейти на схему казначейского исполнения бюджета, предусмотренную Бюджетным кодексом и приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. № 1н по первому варианту.
– Внедрение системы «АЦК-Финансы» решило проблему «замораживания» и «распыления» средств на счетах ПБС?
– Да, причем в первый же месяц работы с ее использованием. Зачисление и списание средств на лицевые счета РБС и ПБС, открытые в Управлении финансов Димитровграда, стало осуществляться единообразно. Сумма финансирования перестала быть абстрактной, как случалось прежде, а соответствовала электронной заявке ПБС, акцептованной РБС, и только под конкретную, документально подтвержденную потребность. Ровно в той же сумме происходит и кассовый расход. Теперь на счете Управления финансов аккумулируется весь объем бюджетных средств, доступных для оперативного управления. К системе с использованием автоматизированных рабочих мест (АРМ) подключены участвующие в процессе структурные подразделения распорядителей бюджетных средств
(4 РБС) и их подведомственные получатели бюджетных средств (48 ПБС).
– А аналитические расчеты программа производит?
– Конечно. Кроме совершенствования процессов осуществления операций на едином счете Управления финансов мы проводим мониторинг состояния единого счета бюджета: прогнозируем и анализируем данные о зачислении и списании средств местного бюджета по единому счету бюджета, выполняем расчет прогноза кассовых операций по единому счету бюджета.
– Но это все касается лишь бюджетирования. Совершенствование процедуры планирования велось на основе той же системы?
– Да, вернее сказать, на базе концептуально однородной технологии АЦК с учетом уже действующей в городе системы исполнения бюджета «АЦК-Финансы». Нам было важно интегрировать процесс планирования с процессом исполнения бюджета и переориентировать их на результат. В конечном счете нужно было прийти к тому, чтобы деятельность ПБС была направлена не столько на освоение выделенных бюджетных ассигнований, сколько на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. По итогам объявленного конкурса было принято вполне логичное решение о внедрении системы «АЦК-Планирование». В данный момент уже завершено ее предпроектное обследование, разработано техническое задание и начато внедрение.
– И какой метод планирования применяется сейчас?
– Метод натуральных показателей, где учитываются физические данные по конкретному объекту расходов и распространяющимся на него нормативам. При его использовании предполагается проведение аудита каждого объекта расходов с полным описанием характеристик (площадь, потребление энергоносителей и расходных материалов, штатная численность и т.д.). Полученная информация будет систематизироваться в едином хранилище данных и сводиться в справочники (справочник исходных данных для расчета проекта бюджета по доходам, справочник нормативов расходов, справочник товаров, работ, услуг и нормативных цен по ним и т.п.). Его заполнением и обновлением занимаются РБС со своих рабочих мест в пределах зоны их ответственности.
– В чем преимущество использования натуральных показателей?
– Работа с информацией в таком формате позволяет наряду с проектом бюджета сразу формировать сводный план закупок. Согласитесь, очень удобно. Кроме того, после полного внедрения системы «АЦК-Планирование» у нас появится возможность ситуационного моделирования проекта бюджета по принципу «что если». То есть мы сможем одновременно работать с различными версиями проектов бюджета, проводить сравнительный анализ и выбирать наиболее предпочтительный вариант при изменившихся обстоятельствах.
– А как обстоят дела с представлением визуального ряда? Ведь руководство зачастую требует понятные и точные отчеты, а некоторые программные продукты не позволяют вычленить необходимые данные…
– Нет, в нашем случае такая ситуация исключена: система «умеет» визуально отображать данные планирования бюджета в интерактивной, табличной, текстовой и графической формах. Благодаря единой базе данных процесса планирования бюджета пользователь системы в рамках имеющихся полномочий может получить актуальную и достоверную информацию на любой момент запроса. Такая оперативность упрощает процедуру принятия управленческих решений в процессе подготовки проекта бюджета.
С внедрением продукта «АЦК-Планирование» мы получим мощный аналитический инструмент, позволяющий добиться максимально возможной точности годового планирования, рассчитать стоимость и эффективность различных социальных программ, целевых проектов развития города.
– В программе реформирования муниципальных финансов проблемам развития Димитровграда уделено огромное внимание.
– Действительно, это одно из наших приоритетных направлений. При составлении программы мы стремились создать условия для развития экономического пространства города. Нам было важно, чтобы в конкурсных торгах принимали участие различные хозяйствующие субъекты, в том числе представители малого и среднего бизнеса. Это даст толчок развитию конкуренции и обеспечит легитимность деятельности органов исполнительной власти в формировании системы муниципального заказа. Учитывая повышенные требования к программным продуктам, используемым в данной сфере, мы приняли решение о внедрении комплексной системы организации процесса закупок. Чтобы не нарушать единство информационной системы, остановили свой выбор на единой технологии АЦК – системе «АЦК-Муниципальный заказ».
В данный момент завершается этап опытно-промышленной эксплуатации системы на объектах пилотной группы (администрация муниципального образования, комитет по жилищно-коммунальному комплексу и строительству, Управление образования, Управление финансов, комитет по физической культуре и спорту). Вскоре начнется тиражирование автоматизированных рабочих мест для других распорядителей и получателей бюджетных средств.
– Каковы же первые результаты эксплуатации продукта «АЦК-Муниципальный заказ»?
– Детальную оценку пока дать сложно, но уже можно с уверенностью сказать, что система полностью соответствует Федеральному закону № 94-ФЗ и этапности процесса организации муниципальных закупок Димитровграда, позволяет автоматизировать процедуры размещения заказа способами, предусмотренными законодательством, причем как с помощью организации торгов (конкурсы, аукционы, в том числе в электронном виде), так и без их проведения (путем запроса котировок, у единственного поставщика). Формирование извещений, протоколов, других обязательных документов и их размещение на официальном сайте происходит в автоматическом режиме.
Огромный экономический эффект достигается за счет централизации одинаковых товарных групп в один лот, скидок, получаемых при крупных оптовых закупках, и за счет выбора оптимального способа размещения заказа. Единая база цен, поставщиков, государственных контрактов позволяет исключить случаи закупки идентичных товаров по разной цене.
– Эта система так же удобна при составлении отчетности?
– Да, «АЦК-Муниципальный заказ» в момент запроса формирует любую аналитическую и обязательную статистическую отчетность о ходе процесса осуществления муниципальных закупок непосредственно из базы данных системы. И что немаловажно, без дополнительных затрат на ее сбор и обработку. Актуальность и достоверность хранимых в системе данных позволяют всесторонне анализировать информацию, в том числе делать ретроспективный анализ проводимых закупок. У нас появилась возможность рассчитывать эффективность торгов разными способами.
– При внедрении новых информационных технологий Димитровграду, как и большинству муниципалитетов, не удалось избежать кадровой проблемы. Как вы с ней боролись?
– Действительно, такая проблема возникала, но мы организовали профессиональную переподготовку и повышение квалификации кадров в рамках программы реформирования муниципальных финансов. Муниципальные служащие администрации города приняли участие в цикле семинаров по направлениям их деятельности. Можно сказать, что, реализуя программу реформирования муниципальных финансов, мы попутно решили сразу несколько проблем. Во-первых, улучшили уровень технической оснащенности органов местного самоуправления и бюджетных учреждений. Во-вторых, повысили информированность и компетентность муниципальных служащих. Как следствие, удалось повысить уровень удовлетворенности результатами работы и мотивированности при принятии решений сотрудниками органов местного самоуправления.
А благодаря этому увеличилась прозрачность деятельности органов местного самоуправления.
– Но все это лишь косвенные результаты реализации программы реформирования муниципальных финансов Димитровграда. Удалось ли достигнуть основной цели – единства финансовых процессов?
– Пожалуй, да. На базе комплекса АЦК мы создали единую систему управления общественными финансами и экономикой. Интеграция отдельных частей системы позволит автоматически экспортировать данные из одного блока в другой. Иными словами, при обновлении данных в одной программе они автоматически изменятся в других, что поможет избежать неточностей и разночтений. К примеру, показатели утвержденного бюджета из системы «АЦК-Планирование» будут автоматически экспортироваться в «АЦК-Финансы» для формирования сводной бюджетной росписи. А при внесении в процессе исполнения бюджета изменений в сводную бюджетную роспись эти данные автоматически импортируются из «АЦК-Финансы» в «АЦК-Планирование».
Таким образом, нам удалось достигнуть неразрывной автоматической связи всех процессов – планирования бюджета, исполнения бюджета, процедуры осуществления муниципальных закупок. Согласитесь, это надежный фундамент для дальнейшего совершенствования управления городом Димитровградом в сфере экономики, финансов и смежных, неразрывно связанных с ними комплексных процессов.
Материал подготовила Ирина ЗАХОВАЕВА
Журнал «Бюджет» №5 май 2007 г.
