Транспорт был и остается базовой отраслью

Эффективное функционирование транспортной системы является необходимым условием модернизации экономики России и повышения качества жизни населения. Деятельность транспортного комплекса осуществляется в соответствии с основными направлениями деятельности  до 2012 года, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года, Транспортной стратегией РФ на период до 2030 года и другими стратегическими документами по развитию транспорта. Татьяна Владимировна ГОРБАЧИК, директор Департамента экономики и финансов Министерства транспорта РФ

В 2010 году деятельность транспортного комплекса характеризовалась окончательным переходом от снижения и стагнации к уверенному росту (темп роста объема коммерческих перевозок грузов — 101,1 %, коммерческого грузооборота — 107,9 %, пассажирооборота транспорта общего пользования — 104,5 %). По ряду показателей деятельности сектора итоги года превзошли показатели докризисного 2008 года, однако по общим показателям деятельности транспортного комплекса в 2010 году этот уровень достигнут не был.

В январе — сентябре 2011 года в транспортном комплексе продолжились положительные тенденции экономического роста основных производственных показателей, что связано с увеличением производства в основных грузообразующих отраслях, в том числе физических объемов экспортно-импортных операций и деловой активности населения и субъектов хозяйствования. Деятельность транспортного комплекса в 2011 году наглядно характеризуют следующие данные:

• в среднем ежедневный пассажиропоток на всех видах транспорта общего пользования составляет около 60 млн человек;
• ежесуточно по коммуникациям транспортного комплекса перевозится свыше 28 млн тонн грузов, а объем перевалки в морских и речных портах составляет около 2 млн тонн.

В Минтрансе России разработан и направлен в Мин­экономразвития России уточненный прогноз социально-экономического развития транспортного комплекса на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов для подготовки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. В 2012–2014 годах прогнозируется рост производственных показателей транспортного комплекса. В 2014 году рост коммерческого объема перевозок прогнозируется на уровне 116,5 % к уровню 2010 года, коммерческого грузооборота — 114,0 %. Значительных сдвигов в структуре объема перевозок грузов и грузооборота по видам транспорта в среднесрочном периоде не ожидается.

Наиболее высокими темпами будет расти коммерческий грузооборот автомобильного и воздушного транспорта. Высокими темпами предполагается рост объема перевалки грузов в морских портах в 2014 году — 124,0 % к уровню 2010 года. Развитие пассажирских перевозок в среднесрочной перспективе будет определяться ростом реальных располагаемых доходов и деловой активности населения, а также государственной поддержкой социально значимых для населения транспортных услуг.

Прирост пассажирооборота транспорта общего пользования в 2014 году прогнозируется на уровне 112 % к уровню 2010 года. Интенсивный рост прогнозируется на воздушном транспорте — 134 % к уровню 2010 года. В структуре пассажирооборота на среднесрочную перспективу будет расти доля воздушного транспорта, что связано в значительной мере с проводимой Правительством РФ политикой по повышению доступности услуг воздушного транспорта для населения Дальнего Востока и Калининградской области, а также на местных авиалиниях.

Транспорт как инфраструктурная отрасль обеспечивает базовые условия жизнедеятельности и развития государства и общества. Именно поэтому «транспортная составляющая» в федеральном бюджете — одна из наиболее крупных среди всех отраслевых расходов. Объем бюджетных ассигнований, выделяемых на расходы в сфере транспорта, составляет в 2011 году 643 млрд руб. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» расходы федерального бюджета планируются в размере 689 млрд руб. в 2012 году, 691 млрд руб. в 2013 году и 688 млрд руб. в 2014 году.

Федеральные целевые программы

В настоящее время Минтранс России является государственным заказчиком — координатором двух федеральных целевых программ (ФЦП): «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» и «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009–2015 годы)». В транспортном комплексе реализуется также ряд ФЦП, которые направлены на развитие транспортной инфраструктуры в регионах РФ, — это так называемые региональные программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы», «Юг России (2008–2013 годы)» и др. Кроме того, Минтранс России как субъект бюджетного планирования принимает участие в реализации таких программ, как «Глобальная навигационная система», «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах», «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года», «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года», «Развитие российских космодромов на 2006–2015 годы».

Объем финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в 2012 году предусмот­рен в размере 385,7 млрд руб. Основную долю в этих расходах составляют мероприятия ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)». Объем расходов в 2012 году запланирован в размере 357,4 млрд руб., что на 76,8 млрд руб. больше объема расходов 2011 года (280,6 млрд руб.). Основной объем средств будет направлен в 2012 году на работы по строительству (реконструкции) объектов транспортной инф­ра­структуры, находящихся в высокой степени готовности. В приоритетном порядке будут финансироваться работы по строительству (реконструкции) объектов, связанных с проведением Олимпийских игр в Сочи, начнется финансирование новых крупных инвестиционных проектов.

В 2011 году в рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» реализуются мероприятия по развитию сельских дорог с объемом финансирования 5 млрд руб. В следующем году планируется направить на эти цели 6 млрд руб. и далее ежегодно по 7 млрд руб. Так же как и развитие сельских дорог, повышение уровня транспортной доступности для населения во многом зависит от реализации региональных программ. Средства федерального бюджета по этим программам будут направлены в основном в форме субсидий бюджетам субъектов РФ на строительство и реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности субъектов РФ. В приоритетном порядке будут финансироваться мероприятия подпрограммы по развитию Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Дорожные фонды

Важнейшим для транспортной отрасли стало решение руководства страны о создании целевых бюджетных дорожных фондов. Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 68‑ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс, предусматривающие создание системы дорожных фондов, включающих в себя Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов РФ и муниципальные дорожные фонды. В них в качестве источников формирования кроме базового объема из общих доходов федерального бюджета в размере 254,1 млрд руб., акцизов на автомобильное топливо и транспортного налога (для региональных фондов) в полной мере использованы те возможности привлечения неналоговых источников, которые предусмотрены Федеральным законом «Об автомобильных дорогах».

В целях формирования финансовой базы дорожных фондов Федеральным законом от 27 ноября 2010 г. № 306-ФЗ приняты изменения в Налоговый кодекс, предусматривающие поэтапное увеличение ставок акцизов на автомобильное топливо в 2011–2013 годах. По оценкам Минтранса, создание дорожных фондов позволит к 2014 году сформировать Федеральный дорожный фонд в объеме не менее 452,7 млрд руб. (при объеме финансирования 2011 года — 374,6 млрд руб.), а также дорожные фонды субъектов РФ в общем объеме более 473 млрд руб. при фактическом объеме финансирования в 2010 году в размере немногим более 200 млрд руб.

Приоритетом расходования средств Федерального дорожного фонда на среднесрочную перспективу будет являться переход к 2014 году на содержание федеральных автомобильных дорог по нормативу. Концентрация средств бюджетов субъектов РФ в дорожных фондах в сочетании с реализацией других решений, принятых во исполнение поручений Президента РФ, позволит существенно ускорить решение проблем по улучшению состояния региональных автомобильных дорог.

Инвестиции

Международная практика показывает, что в условиях дефицита и ограниченности инвестиционных ресурсов в качестве основных источников пополнения и расширения базы финансирования инфраструктурных проектов могут использоваться следующие механизмы:

• финансирование за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ;
• введение дополнительных целевых налогов и сборов для пользователей услуг транспортной инфраструктуры, как в случае с образованием дорожных фондов;
• привлечение заемных средств под гарантии Правительства РФ;
• привлечение внебюджетных инвестиций с использованием механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП).

По нашему мнению, в существующих российских условиях речь должна идти о комплексном сочетании всех четырех видов рассмотренных инструментов. Тем более что все они в той или иной степени взаимодополняют друг друга. Очевидно, что решение задачи необходимого финансирования транспортного сектора не может быть целиком возложено на государственный бюджет. Следует задействовать дополнительные источники. Главная тенденция — изменение соотношения бюджетных и внебюджетных инвестиций в пользу внебюджетных источников. Государственно-частное партнерство — один из механизмов для достижения этой цели.

Для развития ГЧП Правительством РФ при активном участии Минтранса России в 2005 году был создан Инвестиционный фонд РФ, а также разработан и успешно внедрен механизм заключения концессионных соглашений, в том числе при создании объектов транспортной отрасли. В настоящее время за счет средств Инвестиционного фонда реализуются такие проекты, как:

• «Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 „Беларусь“ Москва — Минск»;
• «Строительство скоростной автодороги Москва — Санкт-Петербург»;
• «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области»;
• «Строительство железнодорожной линии Кызыл — Курагино в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва;
• «Организация скоростного движения пассажирских поездов на участке Санкт-Петербург — Бусловская» и др.

Госгарантии для контрактов

В бюджете Российской Федерации с 2009 года реализуется программа государственных гарантий Российской Федерации по займам, привлекаемым юридическими лицами на осуществление инвестиционных проектов, которая позволяет привлекать частные инвестиции, в том числе при реализации инфраструктурных проектов. К настоящему моменту такие гарантии получены проектными компаниями, реализующими дорожные концессионные соглашения.

Основываясь на мировом опыте, Минтранс России подготовил проект федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в рамках которого надлежит урегулировать возможность заключения долгосрочных комплексных контрактов на проектирование, строительство, реконструкцию и содержание объектов транспортной инфраструктуры (контрактов жизненного цикла). В настоящее время проект закона находится на рассмотрении в Государственной думе.

В случае принятия указанного законопроекта появится возможность заключать долгосрочные контракты на весь жизненный цикл проекта, что в свою очередь позволит привлекать не только финансовые ресурсы частного сектора в создание объектов государственной собственности, но и его опыт и инновации, в том числе при проектировании объектов. Кроме того, при привлечении частного инвестора на весь срок проекта создается эффективный механизм его стимулирования по снижению приведенных затрат проекта на всем протяжении жизненного цикла и увеличению качества создаваемого объекта.

Наиболее современные механизмы ГЧП первоначально предполагается применять при строительстве платных дорог. Для этих целей была специально создана государственная компания «Российские автомобильные дороги». В соответствии с программой деятельности компании к 2019 году в стране планируется ввести 1623 км платных дорог.

Субсидии и компенсации

В 2012 году будет продолжена работа по предоставлению субсидий организациям транспорта на возмещение затрат или недополученных доходов при выполнении социально значимых перевозок. К указанным субсидиям относятся субсидии организациям железнодорожного транспорта на обеспечение перевозок пассажиров в дальнем сообщении в плацкартных и общих вагонах, а также перевозок в Калининградскую область и обратно по устанавливаемым государством тарифам, которые ниже, чем экономически обоснованные затраты транспортных организаций на эти перевозки. Для возмещения потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта из федерального бюджета ежегодно выделяется более 30 млрд руб.

Будет продолжена практика предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта и бюджетам субъектов РФ на перевозку учащихся железнодорожным транспортом в дальнем следовании и в пригородном сообщении. На эти цели ежегодно в федеральном бюджете предусматривается 2,3 млрд руб. В результате школьники и студенты оплачивают только 50 % стоимости билетов.

В текущем году в бюджете предусмотрены средства в размере 25 млрд руб. на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении. Эта мера позволяет, с одной стороны, создать условия для безубыточной работы пригородных железнодорожных компаний, а с другой — сохранить доступную цену билетов на поездки в пригородном сообщении для пассажиров. Такие же средства предусмотрены и в бюджете 2012 года.

В последние годы широкое распространение получили перевозки воздушным транспортом по льготным тарифам с Дальнего Востока в европейскую часть страны и обратно. Сегодня такие перевозки осуществляются на 30 маршрутах, связывающих Москву, Санкт-Петербург и Сочи с крупными городами Дальневосточного и Сибирского федеральных округов. В 2011 году по льготным тарифам перевезено 379 тыс. пассажиров. В 2011 году были впервые организованы льготные перевозки воздушным транспортом из Калининграда в Москву и Санкт-Петербург и в обратном направлении для жителей Калининградской области до 23 лет и свыше 60 лет. Правительством РФ поддержаны предложения Минтранса России о предоставлении такой льготы в последующие годы для всех жителей области вне зависимости от их возраста.

В целях сохранения и развития местных и региональных авиаперевозок в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях проводится работа по созданию федеральных казенных предприятий (ФКП) воздушного транспорта. В настоящее время созданы три ФКП — «Аэропорты Севера», «Аэропорты Камчатки» и «Аэропорты Чукотки». В следующем году планируется создание еще пяти-шести ФКП — «Аэропорты Красноярья», «Аэропорт Амдерма» и «Аэропорты Колымы».

Кроме того, начиная с 2012 года планируется предусмат­ривать бюджетные ассигнования на предоставление следующих субсидий:

• бюджетам субъектов РФ, расположенных на территории Северо-Западного, Сибирского, Уральского и Дальневосточного федеральных округов, на обеспечение доступности внутренних региональных и местных перевозок пассажиров воздушным транспортом в 2012–2014 годах в сумме 1 млрд руб. ежегодно;
• на возмещение российским авиакомпаниям части затрат на уплату лизинговых платежей за воздушные суда, получаемые российскими авиакомпаниями от лизинговых компаний по договорам лизинга для осуществления внутренних региональных и местных воздушных перевозок, в 2012 году в сумме 1,9 млрд руб., в 2013 году — 2,15 млрд руб., в 2014 году — 2,4 млрд руб.

По нашему мнению, принятие этих мер поддержки из федерального бюджета будет в большей степени стимулировать субъекты РФ на принятие дополнительных мер по развитию региональных и местных перевозок на воздушном транспорте.