Контроль за размещением заказов: практика и проблемы реализации

С момента вступления в силу Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вопросы размещения заказов сохраняют свою актуальность среди специалистов. Во многом это связано с тем, что, во-первых, в Закон № 94-ФЗ регулярно вносятся изменения; во-вторых, имеется двоякое толкование некоторых норм закона; в-третьих, нередко возникают сложности при практической реализации положений закона.

В статье приведена информация о результатах контрольной деятельности Департамента финансов Вологодской области в сфере закупок и выделены основные проблемы, возникающие при осуществлении контрольных мероприятий.

Игорь Васильевич ГУСЕВ, начальник контрольно-ревизионного управления Департамента финансов Вологодской области

Сокращение количества проверок

В настоящее время реформирование системы закупок находится на этапе обсуждения проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Можно сказать, что мы находимся на пороге кардинальных перемен в сфере закупок.

Одновременно с развитием системы размещения заказов происходят изменения и в сфере контроля за их размещением. В Вологодской области органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов, является Департамент финансов. С вступлением в силу с 24 апреля 2011 года Порядка проведения плановых проверок при размещении заказов, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 28 января 2011 г. № 30 (далее также Порядок), в 2010 и 2011 годах произошло сокращение количества проверок с 82 в 2010 году до 32 в 2011-м. Соответственно фактически в три раза уменьшилось число проверенных процедур и контрактов (см. табл. 1).

Сокращение количества проверок связано с решением следующих задач.

1 Введена норма о минимальном количестве человек в инспекции, когда на одну проверку должны направляться три человека. Это достаточно сложно реализовать на региональном уровне и практически невозможно на местном, где непосредственно этим вопросом занимается, как правило, один человек. В результате муниципальный заказ вообще выпадает из планового контроля. Если учесть не всегда достаточную квалификацию инспекторов местного уровня, то ситуация выглядит и вовсе удручающе.

Штатная численность структурного подразделения Департамента финансов Вологодской области, осуществляющего проверки, позволяет формировать одновременно лишь одну инспекцию. При этом объем документов, подлежащих проверке, в разных организациях различен. Такая ситуация влечет за собой уменьшение количества проводимых плановых проверок, сокращение охвата проверяемых организаций.

Для решения данной проблемы можно предложить исключение нормы о минимальном количестве инспекторов из Порядка проведения плановых проверок при размещении заказов.

2Согласно Порядку при выявлении нарушений законодательства о размещении заказов в ходе первого этапа проверки инспекция проводит заседание и выдает предписание об устранении нарушений, за исключением случаев, когда инспекция пришла к выводу, что выявленные нарушения не повлияли на результаты размещения заказа. Такие же исключения предусмотрены для выдачи предписаний по итогам второго этапа проверки. Вместе с тем в Порядке отсутствуют четкие критерии отнесения нарушений к тем, которые повлияли или не повлияли на результаты размещения заказа. Конкретизация в данном вопросе позволила бы обеспечить единообразие в работе контрольных органов, снять возможные разногласия с проверяемыми организациями.

3 Имеет место разночтение между положениями Порядка и Закона № 94-ФЗ по установленным срокам размещения на официальном сайте предписаний по итогам первого этапа проверки. В Порядке речь идет о сроке — не позднее пяти рабочих дней со дня оглашения предписания, в то время как в Законе № 94-ФЗ для размещения предписаний предусмотрена общая норма — в течение трех рабочих дней со дня выдачи предписания. Таким образом, данные нормы требуют приведения в соответствие друг с другом.

Электронные аукционы: проблемы

С начала 2011 года все заказчики независимо от их уровня стали проводить большинство крупных закупок путем электронного аукциона. Отметим, что электронный аукцион позиционируется как наиболее прозрачная форма размещения заказа, доступная для всех потенциальных участников независимо от их местонахождения. Однако по итогам 2011 года часть электронных аукционов была признана несостоявшимися по тем или иным причинам, и заказчики выходили на согласование закупок у единственного источника. В Вологодской области это привело к увеличению в 2011 году в 3,5 раза объема поступающих обращений о согласовании закупки у единственного источника по итогам несостоявшихся процедур. Количество поступивших обращений составило 514, для сравнения: в 2010 году их было всего 150. При этом число отклоненных обращений остается на относительно стабильном уровне порядка 11–15 %.

Подавляющее число обращений поступает по итогам несостоявшихся аукционов в электронной форме. На такие аукционы заявки либо вообще не поступают, либо поступают, но они отклоняются при рассмотрении вторых частей заявок на основании отсутствия или ненадлежащего оформления документов, представляемых участниками размещения заказа при аккредитации на электронной площадке. Полное отсутствие заявок при объявлении аукционов объясняется низкой заинтересованностью участников размещения заказов в электронных торгах, что во многом связано с их обязанностью внести обеспечение заявки (от 0,5 до 5 % начальной (максимальной) цены контракта) и небольшими суммами контрактов.

Структура выявленных нарушений

В 2011 году произошло не только сокращение охвата проверенных организаций и соответственно проверенных процедур размещения заказов и контрактов, но и резкое уменьшение доли выявленных процедур размещения заказов с нарушениями и контрактов, заключенных с нарушением законодательства. Процент размещений заказов с нарушениями в 2008–2010 годах не опускался ниже 50 %, а процент контрактов с нарушениями — ниже 44 %. В 2011 году эти показатели составили 13 и 11 % соответственно.

Сократилось и количество установленных нарушений. В 2011 году выявлено 286 нарушений законодательства о размещении заказов, что значительно меньше показателей прошлых лет (см. табл. 2). Изменения произошли и в структуре выявленных в 2011 году нарушений.

На протяжении 2008–2010 годов доля нарушений порядка размещения заказов значительно преобладала, доля нарушений при выборе способа размещения заказа была минимальной, процент нарушений условий контрактов не превышал 16 %. В 2011 году произошло относительное выравнивание структуры нарушений: доли нарушений при выборе способа размещения заказа (25,5 %), нарушений условий контрактов (24 %) и нарушений при направлении сведений в реестр контрактов (23 %) стали почти одинаковыми. Процент нарушений порядка размещения заказов снизился до 15 %. Это стало как следствием передачи обязанностей по проведению большей части процедур уполномоченному органу, профессионально занимающемуся размещением областных заказов, так и следствием повышения навыков заказчиков, уполномоченного органа, членов комиссий при проведении процедур размещения заказов.

Рост доли нарушений при выборе способа размещения заказа свидетельствует о том, что отдельные заказчики недостаточно занимаются планированием своих заказов и сначала производят мелкие закупки (запросы котировок, закупки до 100 тыс. руб.), а потом у них не хватает времени провести полноценную процедуру. Проверки показали, что имело место дробление заказа на суммы до 100 тыс. руб. с использованием существовавшей в 2010 году неоднозначности трактовки одноименности. Увеличение доли нарушений при направлении сведений в реестр контрактов говорит о том, что заказчики не уделяют должного внимания вопросам своевременной регистрации контрактов и сведений об их исполнении в реестре контрактов. В ряде проверенных организаций это нарушение носит систематический характер. В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях просрочка направления таких сведений хотя бы на один день может повлечь за собой административный штраф в размере 20 тыс. руб.

Ответственность за нарушения

Департаментом финансов Вологодской области в 2011 году возбуждено 96 дел об административных правонарушениях в сфере размещения заказов, общая сумма штрафов по вынесенным постановлениям о назначении административных наказаний по данным делам составила 710 тыс. руб. Приведем для сравнения те же показатели за ряд предыдущих лет: в 2008 году — 6 дел и 80 тыс. руб., в 2009 году — 31 дело и 643 тыс. руб., в 2010 году — 101 дело и 728 тыс. руб. (см. табл. 3). В 2011 году судебному обжалованию подверглись 27 % постановлений о назначении административных штрафов, вынесенных Департаментом финансов области. Подавляющее большинство данных постановлений оставлено судами без изменения.

Одновременно следует обратить внимание на сложные ситуации, возникающие при привлечении должностных лиц к административной ответственности. Это вопрос соотнесения размеров штрафов по Кодексу РФ об административных правонарушениях с тяжестью совершенных правонарушений. Приведу наиболее яркий пример: в КоАП РФ существует ст. 19.7.4, предусматривающая ответственность за просрочку регистрации контрактов и регистрации сведений об их исполнении в виде штрафа в размере 20 тыс. руб. Если рассматривать данное нарушение с точки зрения потенциального нарушения чьих-либо прав, нанесения ущерба кому-либо, то такой размер штрафа можно оценить как очень высокий, особенно при просрочке в один-два дня. В этой связи предлагается введение дифференцированной санкции в зависимости от количества дней просрочки.

Вопрос определения начальных цен контрактов

Что касается других проблем, возникающих при осуществлении контрольной деятельности Департамента финансов Вологодской области, то актуальным остается вопрос определения начальных (максимальных) цен контрактов. В 2011 году в Закон № 94-ФЗ введена ст. 19.1, определившая источники информации о ценах на товары (работы, услуги) и обязавшая заказчиков указывать в документации обоснование начальной (максимальной) цены контракта. Однако в большинстве случаев исполнение этой нормы сводится к подведению информации под уже имеющуюся максимальную сумму. Например, начальная (максимальная) цена контракта должна быть 1100 руб. В этом случае в документации указывается, что поставщик № 1 предложил 1000 руб., поставщик № 2 — 1200 руб., а далее следует расчет средней цены — 1100 руб. При этом никаких более конкретных источников информации не упоминается.

Также в ст. 19.1 не определено минимальное количество поставщиков (исполнителей, подрядчиков), по предложениям которых будет определяться начальная (максимальная) цена контракта. Все это способствует очень формальному подходу заказчиков к вопросу установления начальной (максимальной) цены контракта, уходу их от проведения реального мониторинга рынка.

Проект закона «О феде­ральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг»

Анализируя последнюю редакцию проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», можно отметить, что данный проект носит концептуальный характер, содержит ряд положительных новаций, в частности регламентирует сферу закупок от прогнозирования и планирования заказа до исполнения контракта. А именно этап прогнозирования и планирования имеет решающее значение для эффективного размещения заказа. В то же время предлагаемый проект содержит в себе ряд достаточно общих норм, например, в части нормирования в федеральной контрактной системе. В данном проекте не хватает конкретики, которая так важна в практической деятельности по реализации такого закона и которая в той или иной степени достигнута в Законе № 94-ФЗ при описании процедур размещения заказов.

Также требуется указать на необходимость более четкой проработки в проекте закона вопросов контроля, поскольку проблемы разграничения компетенции контрольных органов федерального уровня, уровня субъектов РФ и муниципального уровня в зависимости от уровня проверяемых заказчиков, уполномоченных органов (федеральных, региональных, местных), от способов осуществления закупок проектом не урегулированы.

Кроме того, введение нормы об административной и гражданско-правовой ответственности контролирующих органов за отмененные судами решения, по нашему мнению, излишне, так как ответственность государственных и муниципальных служащих предусмотрена федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В заключение хотелось бы отметить, что эти и многие другие проблемы, возникающие при осуществлении деятельности по контролю за размещением заказов, и пути их решения регулярно обсуждаются на заседаниях секции «Финансисты субъектов Российской Федерации» НП «Сообщество финансистов России» и комитета финансов Ассоциации «Северо-Запад».