В настоящей статье мы рассмотрим последние изменения законодательства, напрямую влияющие на экономическое положение муниципалитетов: новый порядок распределения поступлений от налога на доходы физических лиц и формирования муниципальной собственности, а также поправки, касающиеся софинансирования дорожной деятельности органов местного самоуправления за счет региональных дорожных фондов. Вадим Викторович ВОЛКОВ, ведущий советник аппарата Комитета Госдумы по местному самоуправлению
Порядок распределения поступлений от НДФЛ
В настоящее время НДФЛ является самым крупным налоговым доходом местных бюджетов. По данным Минфина России, в 2010 году поступления от него в местные бюджеты составили 65,1 % от всех налоговых доходов местных бюджетов, или 525,2 млрд руб.
Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в п. 3 ст. 58 Бюджетного кодекса, уточняющие обязанность органов государственной власти субъектов РФ передавать местным бюджетам определенную часть поступлений от НДФЛ, подлежащую зачислению в региональные бюджеты (не менее 10 % доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога). Так, в 2010 году дополнительные поступления в местные бюджеты от НДФЛ в порядке исполнения субъектами РФ п. 3 ст. 58 БК РФ оцениваются в сумме 125,7 млрд руб. (24 % от общей суммы поступлений от этого налога в местные бюджеты). В соответствии с указанными изменениями в 2012 году они должны составлять не менее 20 % (вместо 10 %) доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. Одновременно были снижены установленные в БК РФ единые нормативы отчислений от данного налога в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Теперь они должны составлять лишь 10 (вместо 20) и 20 % (вместо 30 %) соответственно.
Таким образом, увеличивается размер поступлений от НДФЛ, которые регионы смогут самостоятельно распределять в соответствии с законами субъектов РФ между бюджетами поселений, муниципальных районов и городских округов по единым или дополнительным нормативам отчислений. При этом пропорция распределения данных поступлений между муниципальными образованиями разного типа определяется по усмотрению субъектов РФ.
Внесение указанных изменений связано с тем, что с 1 января 2012 года полномочия по организации оказания медицинской помощи населению переданы из компетенции органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в ведение субъектов РФ. В связи с этим расходы последних должны возрасти примерно на 200 млрд руб. Поскольку финансовое обеспечение этих полномочий должно будет осуществляться за счет средств региональных бюджетов, в 2012 году будут существенно снижены возможности субъектов РФ по оказанию финансовой поддержки муниципальным образованиям. По мнению Минфина России, увеличение размера поступлений от НДФЛ, которые субъекты РФ должны перераспределять между бюджетами муниципалитетов, позволит регионам в 2012 году более эффективно регулировать доходную базу муниципальных образований разного типа, а также не допустить существенного снижения уровня финансовой поддержки дотационных муниципалитетов.
Из всех типов муниципальных образований наибольший объем налоговых доходов концентрируется в городских округах и муниципальных районах. Однако это не означает, что у них достаточно финансовых ресурсов для решения всего перечня закрепленных за ними вопросов местного значения. В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов произошло значительное расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, да и сам перечень этих вопросов для всех типов муниципальных образований значительно расширился по отношению к первоначально установленному в нормах Федерального закона № 131-ФЗ. Несмотря на увеличение количества расходных обязательств муниципальных образований, в Бюджетный и Налоговый кодексы не были внесены изменения, расширяющие доходную базу муниципалитетов. Поэтому полагаем, что уменьшение размера каких-либо расходных обязательств городских округов и муниципальных районов в связи с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти (например, в сфере здравоохранения) не является основанием для автоматического изъятия у этих муниципальных образований части собственных налоговых доходов. Снижение установленных в БК РФ единых нормативов отчислений от НДФЛ в бюджеты муниципальных районов и городских округов сократит их собственную доходную базу, что негативно повлияет на финансовую самостоятельность и социально-экономическое развитие таких муниципальных образований. Кроме того, внесение указанных изменений в БК РФ не согласуется с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012–2014 годах», в котором, наоборот, указывается на целесообразность увеличения нормативов долей налогов, направляемых на формирование местных бюджетов. В связи с этим в данной ситуации было бы более приемлемым проработать возможность закрепления за бюджетами субъектов РФ источников доходов, передача которых не уменьшала бы доходную базу бюджетов муниципальных районов и городских округов.
Порядок формирования муниципальной собственности
Первоначально в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ были определены исчерпывающие перечни видов имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Однако во многих муниципальных образованиях возникали проблемы, так как эти перечни не вполне соответствовали перечням вопросов местного значения, установленным в ст. 14–16 Закона № 131-ФЗ. Так, в ст. 50 Закона № 131-Ф не предусмотрены виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения муниципалитетов, как участие в профилактике терроризма и экстремизма, в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и муниципального района; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в его сохранении, возрождении и развитии; содействие в развитии сельскохозяйственного производства и создание условий для его развития, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; организация и осуществление мероприятий, в том числе межпоселенческого характера, по работе с детьми и молодежью.
Вместе с тем практика показывает, что в муниципальных образованиях с низким уровнем социально-экономического развития или расположенных в отдаленных и труднодоступных местностях органы местного самоуправления не могут осуществлять ряд полномочий по решению вопросов местного значения исключительно за счет создания и развития рыночной инфраструктуры и привлечения частного бизнеса. В ряде случаев в таких муниципалитетах без объектов муниципальной собственности (бани, дома быта и иные объекты бытового обслуживания, объекты общественного питания, гостиницы, сельскохозяйственные рынки, социальные магазины и иные организации и объекты социальной направленности) органы местного самоуправления не могут обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения.
Сохранение права органов местного самоуправления на включение в состав муниципальной собственности отдельных объектов имущества имеет также важное значение для формирования доходной базы местных бюджетов. В собственных доходах местных бюджетов неналоговые доходы в разные годы составляли 12–15 %. При этом их значительная часть приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности. Продажа ряда объектов муниципальной собственности, не входящих в установленный Федеральным законом № 131-ФЗ перечень видов имущества, может лишь единовременно увеличить размер доходов местных бюджетов. Однако в перспективе это приведет к потере муниципалитетами значительного и стабильного источника доходов и необходимости оказания им дополнительной финансовой помощи из региональных бюджетов.
Отметим, что правовая позиция о возможности нахождения в муниципальной собственности тех или иных объектов имущества выражена в Определении Конституционного суда РФ от 2 июля 2006 г. № 540-О. В этом решении сказано: «Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований». В связи с этим нормами Закона № 361-ФЗ внесены изменения в ст. 50 Закона № 131-ФЗ, согласно которым в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов может находиться иное (помимо перечисленного в данной статье) имущество, необходимое для решения соответствующих вопросов местного значения.
Таким образом, возможности органов местного самоуправления по формированию пообъектного состава муниципальной собственности в целях решения вопросов местного значения существенно расширяются. Однако необходимо учитывать, что, как и ранее, нахождение в муниципальной собственности иного (нецелевого) имущества, не предназначенного для решения каких-либо вопросов местного значения, не допускается. Иное имущество может находиться в муниципальной собственности только в случаях, установленных в ч. 1 ст. 50 Закона № 131-ФЗ (например, имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ).
Согласно ранее действовавшим требованиям Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления должны были до 1 января 2012 года осуществить в соответствии с законодательством о приватизации отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 этого закона. Данное требование не учитывало, что указанное имущество может возникнуть в муниципальных образованиях и после указанной даты, в том числе в связи с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти, изменением их содержания, а также в результате неправомерных действий и решений органов местного самоуправления. Кроме того, невыполнение органами местного самоуправления предписаний каких-либо федеральных законов в установленные сроки, в том числе в отношении отчуждения или перепрофилирования нецелевого муниципального имущества, не освобождает их от исполнения соответствующих обязательств после истечения указанных сроков.
Учитывая, что со дня принятия Закона № 131-ФЗ упомянутый срок уже неоднократно продлевался, а также то, что процесс отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества имеет длящийся, непрекращающийся характер, нормами Закона № 361-ФЗ указанная дата (до 1 января 2012 года) была исключена. Однако это не означает, что теперь органы местного самоуправления не должны выполнять указанное требование Закона № 131-ФЗ — в данном случае оно приобретает постоянно действующий характер.
Муниципальные дорожные фонды
Нормами Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлены правовые основы формирования системы дорожных фондов. Как известно, в отличие от Федерального и региональных дорожных фондов создание муниципальных дорожных фондов не является обязательным. В настоящее время оно возможно только в случае, если соответствующее решение будет принято представительным органом муниципального образования. Им же должен определяться порядок формирования и использования средств фонда.
В БК РФ (в редакции упомянутого Закона № 68-ФЗ) первоначально не были определены принципы формирования муниципальных дорожных фондов и финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения. Не была предусмотрена и возможность закрепления за местными бюджетами дополнительных источников доходов, которые органы местного самоуправления могли бы направлять на финансирование этой деятельности. Такая ситуация вызвала неопределенность относительно возможности субъектов РФ осуществлять софинансирование дорожной деятельности органов местного самоуправления за счет средств региональных дорожных фондов. Она также не стимулировала субъекты РФ выделять местным бюджетам какие-либо средства на софинансирование расходов по строительству, содержанию и развитию дорог местного значения. При этом подавляющее большинство муниципальных образований не располагает достаточными собственными финансовыми ресурсами для формирования полноценных муниципальных дорожных фондов.
В связи с этим Законом № 361-ФЗ были внесены изменения в нормы БК РФ, предусматривающие, что законом субъекта РФ о бюджете бюджетные ассигнования дорожного фонда субъекта РФ могут выделяться местным бюджетам в виде субсидий и бюджетных кредитов на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов. При этом порядок формирования и использования бюджетных ассигнований регионального фонда должен предусматривать предоставление субсидий местным бюджетам на проектирование и строительство (реконструкцию) автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования. Размер этих средств должен составлять не менее 5 % общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта РФ.
Федеральным законом № 361-ФЗ было уточнено понятие «дорожный фонд». Теперь под ним понимается часть средств бюджета, подлежащая использованию не только в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, но и капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.
Согласно нормам Закона № 361-ФЗ порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта РФ на 2012 и 2013 годы должен предусматривать предоставление субсидий местным бюджетам:
- на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования населенных пунктов в размере не менее 5 % общего объема бюджетных ассигнований регионального дорожного фонда;
- капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов в размере не менее 5 % общего объема бюджетных ассигнований регионального дорожного фонда.
Поступления от данных источников могут быть использованы органами местного самоуправления для формирования муниципальных дорожных фондов в структуре местных бюджетов. В ближайшее время практика реализации указанных положений покажет, будут ли они способствовать формированию в местных бюджетах полноценных муниципальных дорожных фондов и в каких пределах субъекты РФ смогут осуществлять софинансирование расходов местных бюджетов на данные цели.
