В конце 2011 года в рамках соглашения между МГУ им. М. В. Ломоносова и ENA чиновник прочитал в Высшей школе государственного администрирования МГУ курс лекций, ставший частью магистерской программы «Государственное администрирование».
— В настоящее время Россия и ее регионы готовятся к переходу на формирование бюджетов по программному принципу. Во Франции подобная реформа была осуществлена несколько лет назад. Как в вашей стране оценивают ее результаты?
— До появления Органического закона о финансовом законодательстве (LOLF), который был принят в 2001 году, у нас был бюджет, который описывал структуру расходов, затрат. Например, инвестиции, зарплаты госслужащих... Теперь же закон о бюджете отталкивается от задач проведения публичной политики в конкретных секторах. Сейчас мы тратим определенное количество средств на образование, здравоохранение, оборону, внешнюю политику и так далее. На каждую из таких миссий приходится по нескольку программ, которые в свою очередь имеют цели и индикаторы. Сами цели и индикаторы подразделены на этапы. Благодаря этому мы можем четко объяснить парламенту, сколько средств мы хотим потратить на то же образование и какие цели при этом будут достигнуты. Если парламент не согласится с нами, то мы можем изменить количество выделяемых под эту задачу средств. А через год парламент получит документ, из которого будет видно, достигнуты цели или нет.
— Итак, каждая бюджетная программа имеет индикаторы и всегда можно проверить, достигнут ли желаемый результат. А если говорить о реформе в целом, можно ли оценить ее результативность?
— Экономический эффект от реформы в целом трудно измерить. Она очень масштабная и началась еще в 2001 году, то есть десять лет назад. Это был очень медленный процесс. Зато можно уверенно сказать, что она усилила бюджетные полномочия парламента, что является безусловным плюсом для демократии. Она повысила прозрачность бюджетного процесса, что хорошо с точки зрения граждан. Сейчас, когда мы тратим даже один евро, налогоплательщики знают, зачем это делается.
— Каким образом реформа изменила роль парламента в бюджетном процессе?
— Это очень важный пункт. Конституционный, или Органический, закон, который я упомянул, на самом деле был написан парламентариями. Это не совсем типично для Франции, где законы, как правило, вносятся правительством. Но здесь мы видим инициативу парламента, причем общую для парламентского большинства и оппозиции. Она была согласована и с правительством.
Разумеется, учитывая, что авторами законопроекта были депутаты, они предоставили парламенту значительную роль в бюджетном процессе. Прежде всего это означало большую свободу в определении объемов расходов. Общий объем расходов определяется правительством в законе о бюджете на соответствующий год и является фиксированным. Он не может быть изменен, потому что тогда изменится и размер бюджетного дефицита — а это параметр, являющийся предметом переговоров с Европейским союзом. Однако в рамках фиксированного объема расходов парламент может делать все что хочет. Это одно из его новых полномочий, причем очень значительное.
Второе важное полномочие касается доступа к информации. Теперь у парламента огромное количество данных. Помимо закона о бюджете он располагает множеством сопутствующих документов, показывающих, как и почему расходуются деньги. На мой взгляд, весьма важно и то, что теперь парламентарии могут требовать, чтобы министры и другие руководители органов исполнительной власти, то есть государственные служащие, выступили перед ними с отчетом о том, как именно они расходуют средства.
Органический закон помог нам реформировать государство в целом. Это была мощная реформа не только в тех аспектах, которые касаются составления бюджета, его представления и обсуждения в парламенте. Она изменила и модель работы государственных служащих Франции. Так что, если вы хотите реформировать систему государственного управления, следует начинать именно с реформы общественных финансов.
— К каким изменениям в системе государственного финансового контроля привела реформа?
— Общественные финансы — это настолько сложная сфера, что, чтобы ее контролировать, необходимо всецело ее понимать. Основные контрольные функции принадлежат парламенту, который теперь располагает детальной информацией о бюджете и может понять, сколько и на что тратится. Однако контрольные функции есть и у исполнительной власти. Реформа дала руководителям органов исполнительной власти больше рычагов для контроля над процессом расходования средств.
— Во Франции существует специальный судебный орган, который также относится к системе контрольных органов. Каковы его функции?
— У нас действует специальный Счетный суд (La Cour des Comptes) — орган, проводящий аудит государственного бюджета. Конкретно он контролирует его исполнение, проверяя данные, содержащиеся в законе об исполнении бюджета за соответствующий год.
— Сейчас в России активно обсуждается тема децентрализации — передачи большего объема полномочий и финансовых ресурсов на уровень регионов и муниципалитетов. Стоит ли такая проблема перед современной Францией?
— Франция не такая уж большая страна, во всяком случае, значительно меньше России. Центральная власть здесь очень сильна. Однако и у нас, безусловно, есть местные власти, обладающие фискальной и финансовой автономией. Между местными финансами и финансами государства нет жесткой связи. Если мэр решает повысить налоги и потратить больше денег, он может сделать это без санкции государства — здесь у него полная свобода.
Вопрос децентрализации — это вопрос выбора верного ракурса проведения той или иной публичной политики. Должен ли это быть более локальный ракурс, чтобы приблизить эту политику к гражданам? Или следует поднять ее на национальный уровень, чтобы граждане вне зависимости от места жительства — на севере или юге Франции — находились в равных условиях? Этот вопрос по-прежнему актуален для Франции, потому что верный баланс между централизацией и децентрализацией найти непросто. Мы провели довольно серьезную децентрализацию в начале
— Во Франции достаточно сложная система местного самоуправления. Есть мнение, что распределение функций между его уровнями довольно запутанно. Существуют ли планы реформирования системы?
— Верхний уровень системы местного самоуправления составляют 26 регионов, которые включают в себя 100 департаментов. Внутри этих департаментов мы имеем более 36 тысяч городов (коммун) со своими собственными мэрами. Практически все во Франции согласны с тем, что у нас слишком много местных властей. Мы уже пытались сократить их количество, объединив некоторые города и коммуны и повысив статус департаментов так, чтобы у нас остались только регионы и коммуны. Однако этого не произошло, поскольку граждане не поддержали реформу. Тогда мы сказали: пусть остаются и регионы, и департаменты, и коммуны, но каждый из этих уровней будет выполнять свои определенные публичные функции, и только их. Например, регионы будут отвечать за начальную и среднюю школу, а департаменты — преимущественно за социальные вопросы.
Однако департаменты не согласились с этим, они хотели сохранить возможность влияния на вопросы, связанные с образованием. Города в свою очередь желали оказывать влияние на вопросы социального обеспечения. Ну и так далее. В итоге мы пришли к тому, что каждое направление публичной политики должно иметь «лидера» — соответствующий уровень местной власти. Так, если город хочет что-то делать по социальным вопросам, он должен спросить разрешения у департамента, который является «лидером» данного направления. Как видите, это сложный для Франции вопрос, очень чувствительный с политической точки зрения. Но сейчас с помощью определения «лидеров» отдельных направлений публичной политики, как нам кажется, мы нашли правильный баланс.
— В России остро стоит вопрос неравенства различных территорий по уровню их экономического развития и бюджетной обеспеченности. Существует ли данная проблема во Франции?
— У нас есть слабые, нуждающиеся в поддержке регионы. Мы помогаем им различными способами. Во-первых, определенную помощь отстающим регионам предоставляет Евросоюз. Она адресована тем европейским регионам, которые некогда были сильны в промышленном отношении, но, после того как соответствующие производства закрылись, получили резкий рост безработицы. Конечно, в основном это касается восточноевропейских стран, но и Франция получает определенные деньги для своих слабых регионов.
Во-вторых, это помощь от правительства. В-третьих, мы пытались привлечь людей и фирмы из богатых регионов, таких как Париж или Французская Ривьера, в отстающие, позволяя им платить меньшие налоги. Это хороший способ сделать такие регионы более привлекательными для ведения бизнеса.
— Ожидают ли какие-либо изменения налоговую систему Франции?
— В данный момент мы пытаемся сделать налоговую систему более справедливой исходя из того, что богатые люди должны платить налоги по повышенной ставке. Во-вторых, мы стараемся сделать ее конкурентоспособной. Сейчас, если вы инвестируете во Франции, это обходится вам дороже, чем в Германии или, скажем, в Ирландии. Это плохо, поэтому мы анализируем шаги, которые предпринимают другие европейские страны, и стараемся оставаться конкурентоспособными, проводя аналогичные изменения.
Как я уже говорил, некоторые граждане и фирмы не платят налоги либо платят их в меньшем объеме в обмен на их помощь в развитии определенных территорий. Это означает, что правительство получает меньше доходов. Сейчас мы пытаемся сократить эти фискальные расходы, поскольку не можем больше их себе позволить. Мы намерены сделать систему справедливой и равной, чтобы налоги платили все.
— Для Франции, как и для многих других европейских стран, актуальна проблема бюджетного дефицита. Как власти намерены ее решать?
— В результате финансово-экономического кризиса публичный дефицит Франции вырос до 7,5 процента ВВП. В нормальной ситуации в Евросоюзе действует «золотое правило»: дефицит должен оставаться в пределах 3 процентов ВВП. Это предусмотрено европейским Пактом стабильности и роста. Однако вследствие кризиса мы получили меньше доходов и в то же самое время потратили больше, так как исходя из кейнсианского подхода к проблеме направили больше денег в экономику. Вот почему в 2009 году мы получили дефицит в 7,5 процента ВВП. В 2011 году он составил 5,7 процента ВВП, в 2012 году дефицит ожидается на уровне 4,6 процента, в 2013 году — 3 процентов, в 2014 году — 2 процентов.
— За счет чего произойдет сокращение дефицита?
— За счет сокращения расходов и роста налоговых доходов. Сокращение расходов означает, например, что мы не заменяем каждого второго уходящего на пенсию государственного служащего. Мы также идем на сокращение бюджета каждой отдельно взятой государственной программы. Это, однако, не касается ключевых приоритетов правительства, таких как инвестиции или образование. С другой стороны, наращиваем налоговые доходы, в первую очередь за счет отмены указанных выше льгот.
— Вы упомянули о такой мере, как введение налогов для богатых. Неужели это сыграет существенную роль в борьбе с бюджетным дефицитом?
— Специальный налог для очень богатых людей — результат кризиса, но мы вводим его только на 2012 год. То есть эта мера временная. Если говорить прямо, она имеет в первую очередь символическое значение: денег от нее мы получим не так уж много, несколько сотен миллионов евро — это ничто в сравнении с размером бюджетного дефицита. Но при этом мы пытаемся реформировать саму фискальную систему. Во Франции лишь каждый второй гражданин платит налог на свои доходы: эта обязанность наступает, только если доходы достаточно велики. Мы хотим несколько снизить налоговый прессинг, но при этом понизить и данную планку. Подлежащие налогообложению доходы будут ниже, но и давление будет тоже ниже. В итоге налог на доходы будет уплачивать более широкий слой населения.
