Алексей БИРЮКОВ, зам. руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина России — начальник Отдела мониторинга региональных финансов
Следует отметить, что кассовый разрыв — явление негативное, свидетельствующее о низком качестве бюджетного планирования и неспособности организации доходов и расходов адекватно реальному исполнению и возможностям. Таким образом, параллельной задачей предоставления ссуд на кассовый разрыв будет ограничение выдачи средств.
Вопрос об определении объекта оценки заслуживает пристального внимания. Так, традиционно финансовая помощь из федерального бюджета предоставляется в рамках отношений федеральный бюджет — консолидированный бюджет субъекта Федерации. Здесь же, в силу исходного тезиса о годовой сбалансированности территориальных бюджетов, суммарные доходы и расходы регионального и местного бюджетов дают искаженную картину. Так, например, если кассовый разрыв возникает на уровне местных бюджетов при в целом стабильном положении регионального бюджета, то решение задачи по обеспечению текущей сбалансированности может и должно производиться усилиями региональных властей, несмотря на то, что консолидированный бюджет может давать общую негативную картину. Вообще оценка текущей несбалансированности консолидированного бюджета выглядит парадоксально, хотя и используется в настоящее время. Эта позиция поможет, помимо прочего, обеспечить повышенную ответственность регионов за состояние нижестоящего уровня бюджетной системы.
Причем, судя по исполнению территориальных бюджетов за 2001 г., региональные власти активно используют этот инструмент влияния на нижестоящий уровень бюджетной системы. Причем можно отметить значительное превышение объема выданных средств над возвращенными, что позволяет сделать заключение о сопоставимости положения на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы. Однако чрезвычайная разнородность доли расходов, финансируемых из региональных в составе бюджета региона, по субъектам Федерации порождает множество сложных проблем, решить которые весьма непросто. За исключением небольших по объему функциональных статей, доля расходов на оплату труда, финансируемых из региональных бюджетов, в консолидированных бюджетах весьма отличается даже в разрезе федеральных округов. Такие диспропорции, к сожалению, не позволяют использовать метод раздельной оценки кассового разрыва региональных и месстных бюджетов.
Если вернуться к определению кассового разрыва в части «определенных обязательств», можно попробовать обозначить эти обязательства, финансирование которых «не терпит отлагательства». Традиционно это заработная плата и начисления на нее, медикаменты и перевязочные средства, продукты питания, стипендии. Согласно действующей схеме оценки наличия кассового разрыва предполагается, что по каждому региону, обратившемуся за бюджетной ссудой, будет определен объем расходов в конкретный период (исходя из нормативной потребности, фактического финансирования прошлых периодов, на основе нормативной численности работников бюджетной сферы или фактической численности), соотнесенных затем с объемом нецелевых доходов.
Не вызывает сомнения, что такого рода оценки весьма сложны в исполнении и не имеют однозначного положительного эффекта. И совсем уж нелегко (если вообще возможно) будет рассчитать расходы по другим направлениям, таким как Северный завоз, поддержка посевной уборочной кампании. Кроме того, в силу отмеченной неправомерности распространения единого уровня соотношения определенного вида расходов и нецелевых доходов (40%) — как по совокупности территориальных бюджетов, так и по отдельным регионам — целесообразно отказаться от определения уровня социально значимых расходов.
Что это будет означать по сути? Принципиальное решение будет заключаться в том, что оценка кассового разрыва будет производиться на основе оценки только доходной части. А это в свою очередь подразумевает использование предположения о том, что более высокий объем расходов регионов, по сравнению со среднегодовым значением, примерно одинаков для всех регионов. То есть повышенные расходы на оплату отпусков в конце весны — начале лета происходят одновременно по всей России, подготовка к отопительному сезону (осенью) также равномерна по срокам осуществления расходов по регионам. И так рассчитывается общая кривая сезонности расходов на основе данных прошлых лет и затем корректируется, исходя из изменений в бюджетном законодательстве (пример — повышение минимального тарифа Единой тарифной сетки с 1 декабря 2001 г.)
Журнал «Бюжет» №4 апрель 2004 г.
