Вниманию читателей предлагается комментарий отдельных положений основных нормативных документов, регулирующих правоотношения, которые возникают в процессе исполнения федерального бюджета 2004 года, — Федерального закона от 23 декабря 2003 г. №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» (далее — Закон), постановления Правительства РФ от 14 февраля 2004 г. №80 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» (далее — Постановление), а также Порядка исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2004 год и внесения изменений в нее, утвержденного Приказом Минфина РФ от 18 февраля 2004 г. № 116н (далее — Приказ).
Татьяна СААКЯН, начальник Отдела методологии казначейского исполнения федерального бюджета Минфина РФ
Об изменении лимитов бюджетных обязательств
Пункт 2 постановления делегирует Министерству финансов РФ осуществление по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета по основаниям, установленным статьей 35 Закона. Внесение изменений в сводную бюджетную роспись осуществляется в порядке, установленном пунктом 4 Приказа от 18 февраля 2004 г. №116н. Данный нормативный акт разработан на основании Закона, который статьей 147 установил, что в 2004 г. изменение лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета не может быть произведено:
— главным распорядителям средств федерального бюджета позднее 1 сентября 2004 г.;
— распорядителям и получателям средств федерального бюджета позднее 15 ноября 2004 г., за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 6, статьей 28, абзацами вторым — пятым, седьмым — одиннадцатым статьи 35 настоящего Федерального закона и пунктами 2, 4, 6, 8, 10, 11, 14 и 16 приложения 12 (секретно) к Закону, а также изменений, связанных с: — обеспечением финансирования отдельных мероприятий по решениям Правительства РФ за счет перераспределения ожидаемой экономии средств федерального бюджета на 2004 г.;
— обеспечением финансирования мероприятий, предусмотренных федеральными законами о социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации;
— принятием Правительством РФ решений о перераспределении объемов государственных капитальных вложений по стройкам и объектам федеральной адресной инвестиционной программы на 2004 г.;
— использованием не по целевому назначению средств федерального бюджета по предписаниям контрольных органов Министерства финансов и Счетной палаты Российской Федерации. Думается, у многих еще в памяти печальный опыт прошлого финансового года, когда введенная дополнительно в основной закон о бюджете на 2003 г. (Федеральным законом от 7 июля 2003 г. №121-ФЗ) аналогичная по смыслу статья 129-1 со всей очевидностью обнажила последствия неправильного планирования лимитов бюджетных обязательств. Для того чтобы ситуация не повторилась в 2004 г., главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета необходимо проанализировать доведенные до них бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств и в пределах своих полномочий уточнить их в установленном порядке. В соответствии с пунктом 5 Приказа от 18 февраля 2004 г. №116н главные распорядители средств федерального бюджета в срок до 1 сентября 2004 г. должны довести уточненные бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до подведомственных им распорядителей (получателей) средств федерального бюджета по установленным формам. Дальнейшая корректировка сводной росписи не допускается, за исключением установленных случаев. Распорядителям и получателям средств федерального бюджета предоставлена возможность уточнить лимиты вплоть до 15 ноября 2004 г., т.е. без внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, путем перераспределения лимитов бюджетных обязательств внутри ведомства. При этом не допускается внесение изменений, приводящих к образованию кредиторской задолженности по расходам, скорректированным в сторону уменьшения.
Об обязательствах
В этой связи с рассматриваемым пунктом тесно связан по содержанию пункт 10 Постановления, устанавливающий обязанность федеральных учреждений при осуществлении закупок, начислении установленных денежных выплат, заключении договоров на поставку продукции (работ, услуг) и принятии иных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, исходить из утвержденных им в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на 2004 г. Статья 136 Закона, во исполнение которой введен вышеуказанный пункт Постановления, устанавливает, что обязательства федеральных учреждений по договорам, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, принятые сверх установленных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета в 2004 г. Более того, договор, заключенный федеральным учреждением (часть договора, устанавливающая повышенные обязательства федерального бюджета) с нарушением требований вышеуказанной статьи, может быть признан судом недействительным по иску вышестоящей организации или органа федерального казначейства. Отметим другое важное положение этой статьи, заключающееся в том, что федеральное учреждение использует бюджетные ресурсы в 2004 г. с учетом необходимости исполнения не оплаченных на начало года принятых обязательств (т.е. кредиторской задолженности прошлых лет). Таким образом, решение о принятии новых денежных обязательств либо направлении бюджетных средств на оплату договоров, заключенных в прошлые годы, федеральное учреждение принимает самостоятельно. При этом руководитель учреждения, подписывая тот или иной договор, порождающий обязательства, должен исходить исключительно из наличия доведенных до него лимитов бюджетных обязательств, необходимых для их реализации. Вся важность данного положения заключается в том, что ответственность за финансовые последствия такого решения в порядке субсидиарной ответственности несет вместе с учреждением его учредитель и, в конечном итоге, государство.
Об авансировании
В продолжение начатой темы рассмотрим положения пункта 11 Постановления. Как упоминалось в начале статьи, Постановление принято во исполнение Закона, все его пункты «завязаны» на конкретные статьи основного закона о бюджете. Пункт 11 Постановления отличается в этом плане тем, что не связан напрямую ни с одной статьей вышеуказанного Закона, хотя заложенная в нем норма подлежит соблюдению при исполнении федеральным учреждением любого контракта или договора, подлежащего оплате за счет средств федерального бюджета, так как устанавливает максимальную величину авансовых платежей, которую может предусмотреть федеральное учреждение, заключая указанные договоры. Сразу отметим, что ограничение размера авансовых платежей Правительством РФ устанавливается не в первый раз. Такая норма присутствовала в постановлениях Правительства РФ и от 28 февраля 2002 г. №137 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», и от 10 февраля 2003 г. №85 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», вызывая неизменно горячие споры и неоднозначные толкования участников бюджетного процесса. Гражданское законодательство Российской Федерации предусматривает возможность предварительной оплаты при выполнении работ (услуг) и поставке товаров в соответствии с условиями заключенных договоров. Учитывая, что получатели средств федерального бюджета, выступая стороной по договору, являются участниками не только бюджетного процесса, но и гражданских правоотношений, могут возникнуть опасения: не ставит ли их такое ограничение размера выплаты авансового платежа в неравные условия с другими субъектами гражданского оборота? В связи с этим необходимо подчеркнуть, что гражданское законодательство Российской Федерации определяет договорные и иные обязательства, а также другие связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В отношении бюджетных учреждений законодательство Российской Федерации, в первую очередь в контексте Бюджетного кодекса РФ, проводит принцип строгой специальной правоспособности, определяемой конкретными целями, для достижения которых они созданы. Рассмотрим, в частности, вопрос имущественной ответственности бюджетного учреждения. В соответствии со статьей 56 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Единственным исключением из этого принципа является ограниченная ответственность учреждения, финансируемого собственником закрепленного за учреждением имущества (т. е. его учредителем). Особенность ответственности бюджетного учреждения состоит в том, что при недостаточности денежных средств по его обязательствам возникает субсидиарная (дополнительная) ответственность собственника, создавшего федеральное учреждение, т. е. Российской Федерации. В целях снижения такого риска собственник имеет право ограничить правоспособность созданного им учреждения. Так, на основании Федерального закона от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для государственных нужд» Правительство РФ наделено полномочиями регулирования процессов в сфере бюджетных и гражданских отношений, связанных с заключением государственных контрактов (заказов). В этом случае издаваемые Правительством РФ нормативные акты становятся обязательными для всех сторон взаимоотношений. Одной из таких норм в 2004 г. является пункт 11 Постановления, в соответствии с которым получатель средств федерального бюджета при заключении подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета договоров (контрактов) на поставку товаров (работ, услуг) вправе предусматривать авансовые платежи: — в размере 100 процентов суммы договора (контракта) — по договорам за услуги связи и подписку на печатные издания, на обучение на курсах повышения квалификации, приобретение авиа- и железнодорожных билетов, билетов для проезда городским и пригородным транспортом, а также путевок на санаторно-курортное лечение; — в размере 30 процентов суммы договора, если иное не предусмотрено законодательством РФ, — по остальным договорам (контрактам). При этом ответственность за соответствие договора на поставку товаров (работ, услуг), подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета, бюджетному законодательству РФ возлагается на руководителя бюджетного учреждения. Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что умные руководители коммерческих организаций понимают, что, несмотря на определенные трудности, их фирмам выгодно иметь заказчиками федеральные учреждения, так как они не могут обанкротиться, исчезнуть бесследно, потому что решение о создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. №71 принимается исключительно Правительством РФ. В пользу платежеспособности федерального учреждения свидетельствует и то, что в 2004 г. в соответствии с Приказом от 18 февраля 2004 г. 116н лимиты бюджетных обязательств до получателей средств федерального бюджета доводятся в целом на год (пункт 1), а объемы финансирования расходов (пункт 6) на квартал (за исключением января). Располагая информацией об имеющихся у него ресурсах, федеральное учреждение может заключить договор на продолжительный срок и на взаимовыгодных условиях. Еще одним весомым аргументом в пользу выгодности партнерства с федеральным учреждением является и тот факт, что с него всегда можно истребовать причитающиеся по договору деньги в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок установлен в соответствии со ст. 133 Закона.
Татьяна СААКЯН, начальник Отдела методологии казначейского исполнения федерального бюджета Минфина РФ
Об изменении лимитов бюджетных обязательств
— главным распорядителям средств федерального бюджета позднее 1 сентября 2004 г.;
— распорядителям и получателям средств федерального бюджета позднее 15 ноября 2004 г., за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 6, статьей 28, абзацами вторым — пятым, седьмым — одиннадцатым статьи 35 настоящего Федерального закона и пунктами 2, 4, 6, 8, 10, 11, 14 и 16 приложения 12 (секретно) к Закону, а также изменений, связанных с: — обеспечением финансирования отдельных мероприятий по решениям Правительства РФ за счет перераспределения ожидаемой экономии средств федерального бюджета на 2004 г.;
— обеспечением финансирования мероприятий, предусмотренных федеральными законами о социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации;
— принятием Правительством РФ решений о перераспределении объемов государственных капитальных вложений по стройкам и объектам федеральной адресной инвестиционной программы на 2004 г.;
— использованием не по целевому назначению средств федерального бюджета по предписаниям контрольных органов Министерства финансов и Счетной палаты Российской Федерации. Думается, у многих еще в памяти печальный опыт прошлого финансового года, когда введенная дополнительно в основной закон о бюджете на 2003 г. (Федеральным законом от 7 июля 2003 г. №121-ФЗ) аналогичная по смыслу статья 129-1 со всей очевидностью обнажила последствия неправильного планирования лимитов бюджетных обязательств. Для того чтобы ситуация не повторилась в 2004 г., главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета необходимо проанализировать доведенные до них бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств и в пределах своих полномочий уточнить их в установленном порядке. В соответствии с пунктом 5 Приказа от 18 февраля 2004 г. №116н главные распорядители средств федерального бюджета в срок до 1 сентября 2004 г. должны довести уточненные бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до подведомственных им распорядителей (получателей) средств федерального бюджета по установленным формам. Дальнейшая корректировка сводной росписи не допускается, за исключением установленных случаев. Распорядителям и получателям средств федерального бюджета предоставлена возможность уточнить лимиты вплоть до 15 ноября 2004 г., т.е. без внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, путем перераспределения лимитов бюджетных обязательств внутри ведомства. При этом не допускается внесение изменений, приводящих к образованию кредиторской задолженности по расходам, скорректированным в сторону уменьшения.
Об обязательствах
В этой связи с рассматриваемым пунктом тесно связан по содержанию пункт 10 Постановления, устанавливающий обязанность федеральных учреждений при осуществлении закупок, начислении установленных денежных выплат, заключении договоров на поставку продукции (работ, услуг) и принятии иных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, исходить из утвержденных им в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на 2004 г. Статья 136 Закона, во исполнение которой введен вышеуказанный пункт Постановления, устанавливает, что обязательства федеральных учреждений по договорам, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, принятые сверх установленных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета в 2004 г. Более того, договор, заключенный федеральным учреждением (часть договора, устанавливающая повышенные обязательства федерального бюджета) с нарушением требований вышеуказанной статьи, может быть признан судом недействительным по иску вышестоящей организации или органа федерального казначейства. Отметим другое важное положение этой статьи, заключающееся в том, что федеральное учреждение использует бюджетные ресурсы в 2004 г. с учетом необходимости исполнения не оплаченных на начало года принятых обязательств (т.е. кредиторской задолженности прошлых лет). Таким образом, решение о принятии новых денежных обязательств либо направлении бюджетных средств на оплату договоров, заключенных в прошлые годы, федеральное учреждение принимает самостоятельно. При этом руководитель учреждения, подписывая тот или иной договор, порождающий обязательства, должен исходить исключительно из наличия доведенных до него лимитов бюджетных обязательств, необходимых для их реализации. Вся важность данного положения заключается в том, что ответственность за финансовые последствия такого решения в порядке субсидиарной ответственности несет вместе с учреждением его учредитель и, в конечном итоге, государство.
Об авансировании
В продолжение начатой темы рассмотрим положения пункта 11 Постановления. Как упоминалось в начале статьи, Постановление принято во исполнение Закона, все его пункты «завязаны» на конкретные статьи основного закона о бюджете. Пункт 11 Постановления отличается в этом плане тем, что не связан напрямую ни с одной статьей вышеуказанного Закона, хотя заложенная в нем норма подлежит соблюдению при исполнении федеральным учреждением любого контракта или договора, подлежащего оплате за счет средств федерального бюджета, так как устанавливает максимальную величину авансовых платежей, которую может предусмотреть федеральное учреждение, заключая указанные договоры. Сразу отметим, что ограничение размера авансовых платежей Правительством РФ устанавливается не в первый раз. Такая норма присутствовала в постановлениях Правительства РФ и от 28 февраля 2002 г. №137 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», и от 10 февраля 2003 г. №85 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», вызывая неизменно горячие споры и неоднозначные толкования участников бюджетного процесса. Гражданское законодательство Российской Федерации предусматривает возможность предварительной оплаты при выполнении работ (услуг) и поставке товаров в соответствии с условиями заключенных договоров. Учитывая, что получатели средств федерального бюджета, выступая стороной по договору, являются участниками не только бюджетного процесса, но и гражданских правоотношений, могут возникнуть опасения: не ставит ли их такое ограничение размера выплаты авансового платежа в неравные условия с другими субъектами гражданского оборота? В связи с этим необходимо подчеркнуть, что гражданское законодательство Российской Федерации определяет договорные и иные обязательства, а также другие связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В отношении бюджетных учреждений законодательство Российской Федерации, в первую очередь в контексте Бюджетного кодекса РФ, проводит принцип строгой специальной правоспособности, определяемой конкретными целями, для достижения которых они созданы. Рассмотрим, в частности, вопрос имущественной ответственности бюджетного учреждения. В соответствии со статьей 56 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Единственным исключением из этого принципа является ограниченная ответственность учреждения, финансируемого собственником закрепленного за учреждением имущества (т. е. его учредителем). Особенность ответственности бюджетного учреждения состоит в том, что при недостаточности денежных средств по его обязательствам возникает субсидиарная (дополнительная) ответственность собственника, создавшего федеральное учреждение, т. е. Российской Федерации. В целях снижения такого риска собственник имеет право ограничить правоспособность созданного им учреждения. Так, на основании Федерального закона от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для государственных нужд» Правительство РФ наделено полномочиями регулирования процессов в сфере бюджетных и гражданских отношений, связанных с заключением государственных контрактов (заказов). В этом случае издаваемые Правительством РФ нормативные акты становятся обязательными для всех сторон взаимоотношений. Одной из таких норм в 2004 г. является пункт 11 Постановления, в соответствии с которым получатель средств федерального бюджета при заключении подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета договоров (контрактов) на поставку товаров (работ, услуг) вправе предусматривать авансовые платежи: — в размере 100 процентов суммы договора (контракта) — по договорам за услуги связи и подписку на печатные издания, на обучение на курсах повышения квалификации, приобретение авиа- и железнодорожных билетов, билетов для проезда городским и пригородным транспортом, а также путевок на санаторно-курортное лечение; — в размере 30 процентов суммы договора, если иное не предусмотрено законодательством РФ, — по остальным договорам (контрактам). При этом ответственность за соответствие договора на поставку товаров (работ, услуг), подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета, бюджетному законодательству РФ возлагается на руководителя бюджетного учреждения. Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что умные руководители коммерческих организаций понимают, что, несмотря на определенные трудности, их фирмам выгодно иметь заказчиками федеральные учреждения, так как они не могут обанкротиться, исчезнуть бесследно, потому что решение о создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. №71 принимается исключительно Правительством РФ. В пользу платежеспособности федерального учреждения свидетельствует и то, что в 2004 г. в соответствии с Приказом от 18 февраля 2004 г. 116н лимиты бюджетных обязательств до получателей средств федерального бюджета доводятся в целом на год (пункт 1), а объемы финансирования расходов (пункт 6) на квартал (за исключением января). Располагая информацией об имеющихся у него ресурсах, федеральное учреждение может заключить договор на продолжительный срок и на взаимовыгодных условиях. Еще одним весомым аргументом в пользу выгодности партнерства с федеральным учреждением является и тот факт, что с него всегда можно истребовать причитающиеся по договору деньги в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок установлен в соответствии со ст. 133 Закона.
ОТ РЕДАКЦИИ
О новом порядке исполнения взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, об использовании федеральными учреждениями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, о субсидиях из федерального бюджета, а также о других положениях Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год», постановления Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» читайте в следующих номерах журнала.
Журнал «Бюджет» №4 апрель 2004 г.
