Расходы на образование стабильно занимают высокую долю (более 1/5) в общем объеме расходов территориальных бюджетов. При этом в отдельных субъектах РФ на финансирование образования уходит до 40% средств бюджета региона, а в других аналогичный показатель не превышает 7-8%.
Динамика расходов на образование имеет важную отличительную черту: она коррелирует с двумя основными показателями — уровнем оплаты труда работников бюджетной сферы и темпами роста доходов территориальных бюджетов.
Действительно, основные пики роста расходов приходились на период повышения Единой тарифной сетки и, что характерно, в первую очередь для 2000 г. (резкое увеличение налоговых поступлений) и 2001 г. (резкий рост федеральной финансовой помощи). Это подтверждается и весьма низкими темпами изменения расходов в 2003 г. по сравнению с предшествующим годом, поскольку в этот период не происходило существенного увеличения заработной платы (только в последнем квартале года — в 1,33 раза), а также значительного прироста доходов.
Указанная особенность свидетельствует и о низком уровне соответствия изменения объема этих расходов с потребностью населения в данных услугах, которая не обладала соответствующими резкими изменениями.
На основе анализа количества субъектов РФ, для которых за год произошло снижение расходов на образование, можно также сделать вывод о приоритетном значении отрасли для субнациональной бюджетной политики. В целом за рассматриваемый период снижение расходов на образование было зафиксировано только 11 раз. Существенные различия имеются в изменении уровня расходов по отрасли по регионам. Так, если по одним субъектам России данные расходы вырастали ежегодно в два-три раза, то по другим, напротив, снижались, либо рост их был незначителен.
В соответствии с функциональной бюджетной классификацией выделяются следующие подразделы по разделу «Образование»: дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, переподготовка и повышение квалификации, высшее профессиональное образование и прочие расходы в области образования.
Структура расходов на образование по подстатьям функциональной классификации в 2000 гг. отличалась высокой стабильностью в среднем по субъектам РФ. Доля общего, дошкольного, профессионального образования оставалась практически неизменной.
В то же время следует отметить, что в отдельных субъектах различия в доле каждой подотрасли были весьма различны. Так, если дошкольное образование занимало в некоторых регионах до 1/3 всех расходов по данному разделу, то в других финансирование дошкольного образования не превышало 10%, а различие между минимальным и максимальным значениями достигало трех-четырех раз. Еще большими диспропорциями характеризуется профессиональное образование, что, тем не менее, объяснимо с точки зрения наличия соответствующих образовательных учреждений в конкретных административно-территориальных образованиях.
Наибольшей устойчивостью обладают расходы на общее образование, находящиеся в сфере ответственности субнациональных властей и в значительной мере регулируемые требованиями федерального законодательства. Соотношение максимальной и минимальной долей расходов на общее образование не отличалось по субъектам РФ более чем в два раза.
В целях получения полной картины в части соотношения расходов региональных и местных бюджетов на образование надо отметить, что в рассматриваемый период действовали одновременно две разнонаправленные тенденции к централизации данных расходов и децентрализации. Первая объясняется необходимостью и желанием региональных администраций в большей мере контролировать и финансировать равномерно по всем подчиненным территориям наиболее социально значимые расходы (в 2003 г. это намерение получило законодательный статус благодаря изменению уровня бюджетной системы, из которого должен финансироваться общеобразовательный учебный процесс). Вторая, напротив, отражает постепенный отказ от совместного финансирования учреждений одного типа за счет разных уровней бюджетной системы, подкрепляемая также ежегодно передаваемыми в ведение муниципалитетов объектов социально-культурной сферы. Это предположение о продолжении централизации расходов на региональном уровне подтверждается и превышением числа субъектов Российской Федерации, где доля регионального бюджета возрастала, над числом регионов, где увеличивалась доля муниципалитетов.
Расходы на образование сосредоточены в основном на местном уровне.
В отношении межрегиональной дифференциации этого показателя можно отметить, что она чрезмерно высока — от предельно централизованных схем финансирования отрасли (в первую очередь в городах федерального значения) до практически полностью обеспечиваемых расходов за счет местных бюджетов.
Анализ сетевых показателей образования демонстрирует наличие весьма значительных отличий в уровне обеспеченности учеников образовательными учреждениями. Так, если в отдельных регионах одно образовательное учреждение обслуживало порядка 65—90 учеников, то в других этот же показатель доходил до полутысячи.
Существенно и различие в численности обслуживающего персонала одного образовательного учреждения — она варьируется от 6 до 70 единиц по отдельным регионам.
Образование также финансируется из федерального бюджета. Расходы федерального бюджета на образование по субъектам РФ, преимущественно отнесенным федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции 2003 г. к полномочиям региональных и местных властей, заслуживают особенно тщательного анализа с целью определения возможностей по передаче соответствующей материальной базы территориальным органам управления, а также их влияния на обеспеченность граждан бюджетными услугами в региональном разрезе.
Характерная черта финансирования этих расходов — крайне высокая степень неравномерности их осуществления по субъектам Федерации, что в целом продемонстрировано в таблице. Очевидно, что, несмотря на установленный в программных документах Правительства РФ приоритет равенства прав граждан России в обеспечении их бюджетными услугами, жители весьма незначительного числа регионов обладают возможностью пользоваться услугами образования в существенно большем объеме, так как на их территории осуществляется финансирование за счет средств федерального бюджета вдобавок к региональным и муниципальным учреждениям.
Особенно заметны возникающие диспропорции на примере общеобразовательных учреждений, где федеральный бюджет участвовал в финансировании данной отрасли менее чем в 2/3 субъектов РФ. Но, с другой стороны, в 17-18 регионах уровень федерального участия был чрезмерно высок.
Это приводит к возникновению явных диспропорций в обеспечении граждан различных регионов региональными и муниципальными услугами за счет федерального бюджета, поскольку помимо непосредственных расходов территориальных бюджетов в отдельных территориях к этому добавляется еще и весьма существенная федеральная поддержка.
Новым этапом повышения качества формирования расходов федерального бюджета должен стать качественный анализ распределения социально значимых расходов по регионам России, создание плана по оптимизации этой структуры и более равномерного обеспечения субъектов РФ данными бюджетными услугами.
До 2003 г. разграничения обязанностей по финансированию образования устанавливались, в самом общем виде, Бюджетным кодексом РФ или — учитывая положения Кодекса, а также то, что в соответствии со ст. 43 Конституции РФ вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ — практически никак. Это приводило к размыванию ответственности между уровнями управления бюджетной системы Федерации за обеспечение качественных и гарантированных Конституцией образовательных услуг.
В 2003 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» от 7 июля 2003 г. №123, которым было установлено, что «финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования» производится органами государственной власти субъектов РФ.
Таким образом, уже в 2004 г. расходы на общеобразовательный учебный процесс будут равномерно обеспечены по всем муниципальным образованиям отдельных субъектов РФ, а кроме того, четко установлено, что данные расходы производятся за счет субвенций из региональных бюджетов.
Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятыми в новой редакции в 2003 г., процесс разграничения ответственности между властями за предоставление населению образовательных услуг был продолжен. Так, к полномочиям региональных властей, что означает и обязанность финансирования этих расходов за счет собственных средств и нормативное правовое регулирование конкретных их направлений, отнесены помимо выделения указанных субвенций на общеобразовательный учебный процесс, начальное и среднее профессиональное образование. К полномочиям органов местного самоуправления — вопросы организации и финансового обеспечения дошкольного образования.
Материал подготовил Евгений ДАНЧЕНКОВ
Журнал «Бюджет» №4 апрель 2004 г.
Динамика расходов на образование имеет важную отличительную черту: она коррелирует с двумя основными показателями — уровнем оплаты труда работников бюджетной сферы и темпами роста доходов территориальных бюджетов.
Действительно, основные пики роста расходов приходились на период повышения Единой тарифной сетки и, что характерно, в первую очередь для 2000 г. (резкое увеличение налоговых поступлений) и 2001 г. (резкий рост федеральной финансовой помощи). Это подтверждается и весьма низкими темпами изменения расходов в 2003 г. по сравнению с предшествующим годом, поскольку в этот период не происходило существенного увеличения заработной платы (только в последнем квартале года — в 1,33 раза), а также значительного прироста доходов.
Указанная особенность свидетельствует и о низком уровне соответствия изменения объема этих расходов с потребностью населения в данных услугах, которая не обладала соответствующими резкими изменениями.
На основе анализа количества субъектов РФ, для которых за год произошло снижение расходов на образование, можно также сделать вывод о приоритетном значении отрасли для субнациональной бюджетной политики. В целом за рассматриваемый период снижение расходов на образование было зафиксировано только 11 раз. Существенные различия имеются в изменении уровня расходов по отрасли по регионам. Так, если по одним субъектам России данные расходы вырастали ежегодно в два-три раза, то по другим, напротив, снижались, либо рост их был незначителен.
В соответствии с функциональной бюджетной классификацией выделяются следующие подразделы по разделу «Образование»: дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, переподготовка и повышение квалификации, высшее профессиональное образование и прочие расходы в области образования.
Структура расходов на образование по подстатьям функциональной классификации в 2000 гг. отличалась высокой стабильностью в среднем по субъектам РФ. Доля общего, дошкольного, профессионального образования оставалась практически неизменной.
В то же время следует отметить, что в отдельных субъектах различия в доле каждой подотрасли были весьма различны. Так, если дошкольное образование занимало в некоторых регионах до 1/3 всех расходов по данному разделу, то в других финансирование дошкольного образования не превышало 10%, а различие между минимальным и максимальным значениями достигало трех-четырех раз. Еще большими диспропорциями характеризуется профессиональное образование, что, тем не менее, объяснимо с точки зрения наличия соответствующих образовательных учреждений в конкретных административно-территориальных образованиях.
Наибольшей устойчивостью обладают расходы на общее образование, находящиеся в сфере ответственности субнациональных властей и в значительной мере регулируемые требованиями федерального законодательства. Соотношение максимальной и минимальной долей расходов на общее образование не отличалось по субъектам РФ более чем в два раза.
В целях получения полной картины в части соотношения расходов региональных и местных бюджетов на образование надо отметить, что в рассматриваемый период действовали одновременно две разнонаправленные тенденции к централизации данных расходов и децентрализации. Первая объясняется необходимостью и желанием региональных администраций в большей мере контролировать и финансировать равномерно по всем подчиненным территориям наиболее социально значимые расходы (в 2003 г. это намерение получило законодательный статус благодаря изменению уровня бюджетной системы, из которого должен финансироваться общеобразовательный учебный процесс). Вторая, напротив, отражает постепенный отказ от совместного финансирования учреждений одного типа за счет разных уровней бюджетной системы, подкрепляемая также ежегодно передаваемыми в ведение муниципалитетов объектов социально-культурной сферы. Это предположение о продолжении централизации расходов на региональном уровне подтверждается и превышением числа субъектов Российской Федерации, где доля регионального бюджета возрастала, над числом регионов, где увеличивалась доля муниципалитетов.
Расходы на образование сосредоточены в основном на местном уровне.
В отношении межрегиональной дифференциации этого показателя можно отметить, что она чрезмерно высока — от предельно централизованных схем финансирования отрасли (в первую очередь в городах федерального значения) до практически полностью обеспечиваемых расходов за счет местных бюджетов.
Анализ сетевых показателей образования демонстрирует наличие весьма значительных отличий в уровне обеспеченности учеников образовательными учреждениями. Так, если в отдельных регионах одно образовательное учреждение обслуживало порядка 65—90 учеников, то в других этот же показатель доходил до полутысячи.
Существенно и различие в численности обслуживающего персонала одного образовательного учреждения — она варьируется от 6 до 70 единиц по отдельным регионам.
Образование также финансируется из федерального бюджета. Расходы федерального бюджета на образование по субъектам РФ, преимущественно отнесенным федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции 2003 г. к полномочиям региональных и местных властей, заслуживают особенно тщательного анализа с целью определения возможностей по передаче соответствующей материальной базы территориальным органам управления, а также их влияния на обеспеченность граждан бюджетными услугами в региональном разрезе.
Характерная черта финансирования этих расходов — крайне высокая степень неравномерности их осуществления по субъектам Федерации, что в целом продемонстрировано в таблице. Очевидно, что, несмотря на установленный в программных документах Правительства РФ приоритет равенства прав граждан России в обеспечении их бюджетными услугами, жители весьма незначительного числа регионов обладают возможностью пользоваться услугами образования в существенно большем объеме, так как на их территории осуществляется финансирование за счет средств федерального бюджета вдобавок к региональным и муниципальным учреждениям.
Особенно заметны возникающие диспропорции на примере общеобразовательных учреждений, где федеральный бюджет участвовал в финансировании данной отрасли менее чем в 2/3 субъектов РФ. Но, с другой стороны, в 17-18 регионах уровень федерального участия был чрезмерно высок.
Это приводит к возникновению явных диспропорций в обеспечении граждан различных регионов региональными и муниципальными услугами за счет федерального бюджета, поскольку помимо непосредственных расходов территориальных бюджетов в отдельных территориях к этому добавляется еще и весьма существенная федеральная поддержка.
Новым этапом повышения качества формирования расходов федерального бюджета должен стать качественный анализ распределения социально значимых расходов по регионам России, создание плана по оптимизации этой структуры и более равномерного обеспечения субъектов РФ данными бюджетными услугами.
До 2003 г. разграничения обязанностей по финансированию образования устанавливались, в самом общем виде, Бюджетным кодексом РФ или — учитывая положения Кодекса, а также то, что в соответствии со ст. 43 Конституции РФ вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ — практически никак. Это приводило к размыванию ответственности между уровнями управления бюджетной системы Федерации за обеспечение качественных и гарантированных Конституцией образовательных услуг.
В 2003 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» от 7 июля 2003 г. №123, которым было установлено, что «финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования» производится органами государственной власти субъектов РФ.
Таким образом, уже в 2004 г. расходы на общеобразовательный учебный процесс будут равномерно обеспечены по всем муниципальным образованиям отдельных субъектов РФ, а кроме того, четко установлено, что данные расходы производятся за счет субвенций из региональных бюджетов.
Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятыми в новой редакции в 2003 г., процесс разграничения ответственности между властями за предоставление населению образовательных услуг был продолжен. Так, к полномочиям региональных властей, что означает и обязанность финансирования этих расходов за счет собственных средств и нормативное правовое регулирование конкретных их направлений, отнесены помимо выделения указанных субвенций на общеобразовательный учебный процесс, начальное и среднее профессиональное образование. К полномочиям органов местного самоуправления — вопросы организации и финансового обеспечения дошкольного образования.
Материал подготовил Евгений ДАНЧЕНКОВ
Журнал «Бюджет» №4 апрель 2004 г.
