— Марина Валерьевна, почему именно сейчас возникла необходимость в такой масштабной программе?
— Жизненная потребность возникла значительно раньше. 1 января 2007 года вступил в силу новый Водный кодекс, затем в целях его реализации была разработана и утверждена стратегия развития водохозяйственного комплекса Российской Федерации, которая предполагала разработку концепции и формирование программы развития водохозяйственного комплекса на среднесрочную перспективу. Так, шаг за шагом двигаясь по плану, намеченному Водной стратегией, мы и подошли к моменту формирования федеральной целевой программы.
Замечу, что эта программа неразрывно связана с решением задач Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года и по сути является ресурсным инструментом ее реализации. Безусловно, в ней есть свои внутренние цели, которые касаются решения исключительно проблем водохозяйственного комплекса, но в конечном итоге все они работают на большой результат.
В реализации ФЦП будет участвовать пять ведомств. Главный координатор программы — Министерство природных ресурсов и экологии, также в числе участников наше агентство, Росрыболовство, Минсельхоз и Росгидромет. Все названные органы прямо или косвенно участвуют в формировании ресурса, в повышении его качества и его дальнейшем эффективном использовании.
Теперь что касается структуры финансирования. 291,8 миллиарда рублей составят средства федерального бюджета, примерно такой же объем средств должен быть обеспечен за счет субъектов РФ и внебюджетных источников.
— Какие основные работы должны быть выполнены в рамках программы?
— Это строительство и реконструкция сооружений инженерной защиты от негативного воздействия вод, строительство новых водохранилищ, капитальный ремонт гидротехнических сооружений, мероприятия по восстановлению и охране водных объектов. Такие мероприятия реализовывались и раньше, но сейчас появляется новый вид мероприятий по экологической реабилитации водных объектов. Мы предполагаем, что реализация данного направления начнется с 2013 года, а 2012 год будет посвящен его формализации, определению состава и описанию этих водохозяйственных работ. Не секрет, что в России немало водных объектов, служивших приёмниками сточных вод металлургических комбинатов, различных опасных производств. Сегодня эти объекты выключены из социальной жизни территорий либо продолжают оказывать негативное воздействие на все живое вокруг. Накопленный экологический ущерб прошлых лет должен быть если не ликвидирован полностью, то с помощью комплекса мероприятий нивелирован.
— Получается, раньше мероприятия по экологической реабилитации не проводились?
— Все водохозяйственные и водоохранные мероприятия так или иначе влияют на улучшение экологического состояния водного объекта, но само название «экологическая реабилитация» указывает на степень тяжести «больного», в «лечении» которого нужно применять комплекс мер. Ведь оздоровить водный объект — значит не просто убрать иловые отложения в самом водном объекте, но и привести в порядок его водоохранную зону, а еще лучше — водосборную площадь.
Возьмем, к примеру, бывшие территории промышленных предприятий, нефтеперерабатывающих заводов: самих предприятий уже нет, а почва по-прежнему загрязнена отходами их деятельности. А все, что впитала почва, завтра окажется в воде. Поэтому работать только с самим водным объектом, не затрагивая территории, которые образуют его водосбор, непродуктивно.
Большое значение имеет связь леса и воды, гидроклиматическую роль леса как природоохранного и водорегулирующего фактора нельзя переоценить. Именно лес позволяет сохранять водность водного объекта. Если водосборная площадь испытывает большую антропогенную нагрузку в результате распашки земель, вырубки лесных массивов, особенно вблизи водных объектов, это неизбежно приводит к тому, что реки и озера теряют свою водность. По каждому объекту, уже подвергшемуся значительному антропогенному воздействию, должен быть выработан комплекс мер, причем не только водохозяйственных, но и агролесомелиоративных, направленных на его восстановление и экологическую реабилитацию.
— Вы сказали, что со стороны регионов ожидается значительный объем софинансирования. Как будут определяться требования к софинансированию? Не получится ли так, что наименее обеспеченные субъекты не смогут претендовать на субсидии?
— Если раньше уровень софинансирования со стороны субъектов Федерации никак не был закреплен законодательно, то теперь ситуация меняется. Это общее предложение Минэкономразвития, Минфина, Министерства природных ресурсов и экологии и нашего агентства. Новый подход обусловлен практикой. Появляется формула, учитывающая уровень бюджетной обеспеченности каждого конкретного региона.
Тут важно отметить, что выделяемые федеральные средства идут на софинансирование реконструкции объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации. При этом еще буквально несколько лет назад объем федерального софинансирования мог достигать 95 процентов сметной стоимости объекта. По сути говорить о софинансировании не приходилось — всю нагрузку брала на себя Российская Федерация.
Мы понимаем, что у регионов разные возможности, поэтому в расчетной формуле появляется коэффициент, позволяющий достоверно и объективно определить степень финансового участия субъекта в строительстве объектов его собственности. Такой подход полностью оправдан, к тому же он повышает ответственность регионов. Отмечу, что для получения средств, предусмотренных ФЦП, субъекты должны разработать собственные региональные программы, соответствующие ее целям и задачам.
— Широко известна следующая проблема: обеспеченность водными ресурсами в целом по стране значительно превышает необходимый минимум, но при этом они крайне неравномерно распределены по территории страны. В результате нагрузка на водные ресурсы европейской части России значительно больше.
— Проблема неравномерного распределения водных ресурсов по территории государства свойственна не только России. Подобные особенности гидрологического и геологического строения территории характерны практически для всех больших по территории стран. Для России, быть может, в большей степени — хотя бы в силу ее огромных размеров.
С точки зрения водообеспеченности Россия — одна из обеспеченных стран. Всего на ее территории около 3 миллионов рек. Но 98 процентов рек находится за Уралом, в то время как в европейской части страны только 2 процента. При этом численность населения, производственный потенциал распределены по территории России в обратной пропорции. Это создает определенные трудности в ресурсном обеспечении. Для преодоления такой неравномерности были созданы системы перераспределения поверхностного стока, крупнейшие каскады в европейской части страны: водохозяйственный комплекс Кубани, Дона, Волжско-Камский каскад, водными ресурсами которого пользуется 61 миллион россиян. Построенные в 50–80-х годах XX века, они обеспечивают наши современные потребности. Более того, мы их развиваем путем строительства новых мощностей, повышения водоотдачи уже существующих водохранилищ, оптимизации использования их ресурсов.
— Тем не менее в отдельных регионах и городах страны наблюдаются сезонные дефициты питьевой воды. Решается ли эта проблема?
— Должна пояснить: мы являемся ресурсным агентством и не занимаемся собственно питьевой водой, наша задача — обеспечение водоресурсных потребностей объектов экономики и отраслей, таких как ЖКХ, водный транспорт, сельское хозяйство, гидроэнергетика, рыбное хозяйство. Существует разница в понятиях: «водоснабжение» применительно к услугам ЖКХ и «водообеспечение», когда речь идет о создании необходимого и достаточного водного ресурса. Так вот, чтобы достичь необходимого уровня водообеспечения, за последние четыре года агентством построены восемь крупных водохранилищ общим объемом 1,6 миллиарда кубических метров. А в ближайшие три года будут построены еще семь крупных водохранилищ мощностью 400 миллионов кубометров, а также повышена водоотдача уже эксплуатируемых водохранилищ.
Нужно сказать об имеющихся локальных дефицитах на территориях с изначально засушливым климатом, где есть ограничения именно ресурсной составляющей. К таковым относятся, в частности, Ставропольский край, Ростовская область, республики Дагестан и Калмыкия. Задача преодоления локальных дефицитов последовательно решается на плановой основе. В Дагестане начато строительство нового большого водохранилища — Гашун-сала. Всего в Дагестане планируется построить несколько водохранилищ, что позволит закрыть проблему дефицита воды. В Калмыкии в прошлом году началось строительство Элистинского водохранилища, оно будет закончено в 2015 году. Это разрешит проблему питьевого и хозяйственно-бытового водообеспечения столицы республики, в целом улучшит экологическую обстановку, создаст условия для рекреации, что всегда повышает качество жизни людей.
В тех же целях идет строительство Красногорского гидроузла в Омске, реконструкция Чограйского водохранилища — источника водоснабжения трех регионов: Ставрополья, Дагестана и Калмыкии. Результаты этой работы комплексные, они направлены на удовлетворение потребностей сразу нескольких отраслей экономики и снижают экологическую напряженность.
— Среди целей ФЦП — повышение энергоэффективности российской экономики за счет сокращения водоемкости производства и снижения непроизводительных потерь водных ресурсов. За счет чего этого можно добиться?
— Механизмов здесь несколько, они лежат в технической, технологической, экономической и когнитивной плоскости. Вообще снижение водопотребления — это общая задача и касается она не только промышленного, но и социального сектора, включая наше с вами личное потребление. Снижение водоемкости производства означает внедрение новых ресурсосберегающих технологий, позволяющих снизить количество водного ресурса, участвующего в производстве каждой единицы продукции. Это должно происходить за счет совершенствования технологии производства, внедрения ресурсосберегающих технологий, систем повторно-оборотного водоснабжения. Такие примеры сегодня есть — прежде всего на крупных предприятиях.
Мы понимаем, что это очень затратные технологии, они требуют реконструкции и модернизации производственных мощностей, пересмотра технологического цикла. Соответствующие проекты весьма емки с инвестиционной точки зрения, для их реализации нужны значительные вложения, причем не только финансовые, но и интеллектуальные, включая новые технические решения. К сожалению, пока нельзя констатировать динамику этого процесса. К слову, ФЦП предусматривает субсидирование государством процентной ставки заимствованных средств на модернизацию очистных сооружений хозяйствующих субъектов. Конкретный механизм еще предстоит закрепить в нормативно-правовых актах, которые будут приняты в ее развитие. Что касается совершенствования производственного цикла и снижения водоемкости производств, то пока это задача собственников предприятий и решается она, на мой взгляд, медленно.
— Возможно, у них просто нет соответствующих экономических стимулов? Например, тарифы слишком низкие.
— Проблемы экономики отрасли обсуждались неоднократно. Очевидно, что в условиях меняющихся экономических сценарных условий требуется постоянная актуализация соответствующей политики. Сегодня ставки водного налога и платы за пользование водными объектами сформированы в сценарных экономических условиях 2003 года. В 2008 и 2009 годах Правительство РФ давало поручения по индексации ставок, которая позволила бы наполнить их новым экономическим содержанием. К сожалению, до настоящего времени эти решения не приняты.
Важно понимать, что индексация ставок — а она предполагалась довольно щадящей — имеет не только экономическое, но и серьезное воспитательное значение. Так уж устроен человек, что он с большим вниманием относится к тем материальным благам, которые оценены и имеют адекватный экономический эквивалент. Увы, мы не склонны считать или беречь то, что стоит слишком дешево.
— В 2008 году, когда журнал «Бюджет» брал у вас интервью, вы отметили проблему состояния гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, а также бесхозяйных гидротехнических сооружений. В какой мере за прошедшее время удалось продвинуться в разрешении этой ситуации?
— За период деятельности агентства, то есть за последние восемь лет, мы отремонтировали и реконструировали более 1300 гидротехнических сооружений. Отмечу, что агентство не отвечает за безопасность всех гидротехнических сооружений в стране. Мы несем ответственность за безопасное состояние тех сооружений, которые переданы нам в оперативное управление и используются нашими федеральными государственными учреждениями. Агентство выступает оператором финансовых средств, предусмотренных федеральным бюджетом в качестве финансовой помощи субъектам РФ на капитальный ремонт ГТС, которые находятся в собственности субъектов, муниципальных образований либо являются бесхозяйными. В рамках ФАИП предоставляет субсидии на реконструкцию ГТС субъектовой и муниципальной форм собственности. Из указанного числа отремонтированных и реконструированных сооружений 120 — бесхозяйные, 216 подведомственные нашему агентству, а все остальные находятся в собственности субъектов РФ.
Проделана большая и непростая работа. На нее было потрачено в 2005−2011 годах 22,05 миллиарда рублей, экономический эффект в виде вероятного предотвращенного ущерба составил 97 миллиардов рублей.
Еще один важный аспект этой работы — обеспечение безопасности или ликвидация утративших хозяйственное значение бесхозяйных ГТС. Сегодня, в преддверии паводка, мы анализируем ситуацию. Должна сказать, что процесс движется медленно. В то же время многие регионы полностью решили проблему бесхозяйных сооружений. Среди них Татарстан, Ингушетия, Чечня, Якутия, Хабаровский и Камчатский края, Липецкая, Мурманская, Сахалинская области, Москва. Наша общая задача с субъектами РФ и другими участниками водохозяйственной деятельности — а это и Минсельхоз, и Минтранс, и Минэнерго — сделать так, чтобы все бесхозяйные объекты имели собственника и эксплуатирующую организацию. Это прежде всего вопрос надлежащего управления имущественным комплексом. Одно из наших реальных достижений заключается в том, что сегодня среди этих ГТС нет опасных для проживающего на соответствующих территориях населения.
В целом данный вопрос остается на повестке дня, мы продолжаем по нему активно работать. Так, в 2012 году на данные цели в федеральном бюджете предусмотрены средства финансовой помощи субъектам РФ.
— В 2007 году в связи с вступлением в силу Водного кодекса часть полномочий в области водных отношений была передана регионам. Система управления водными ресурсами страны претерпела заметные изменения. Все ли сопутствующие сложности вам удалось преодолеть?
— Изменения затронули прежде всего вопросы права пользования водными объектами. До вступления в силу Водного кодекса пользование водными объектами осуществлялось на основании лицензии. Сегодня на смену лицензии пришли заключаемые с пользователем договоры. Как следствие, существенно изменилась и структура доходов федерального бюджета от платного водопользования. Если ранее это были налоговые доходы, то теперь в рамках договоров возникает плата, то есть неналоговый платеж, главным администратором которого выступает Федеральное агентство водных ресурсов. Поскольку регионам было делегировано полномочие по предоставлению в пользование водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных в административных границах субъектов РФ, именно органы исполнительной власти субъектов РФ становятся уполномоченными органами, предоставляющими разрешение на пользование водным объектом. У них как у стороны договора возникают права и обязательства по администрированию соответствующих доходов.
Все это потребовало от нас дополнительных организационных усилий. Необходимо было в кратчайшие сроки создать систему администрирования такого вида неналоговых доходов. Фактически в течение полугода нам удалось создать стройную трехуровневую систему администрирования, в которую органично были включены регионы. Сегодня это позволяет нам приносить в доход федерального бюджета порядка 17 миллиардов рублей от платного водопользования. Была проделана достаточно сложная работа, учитывая, что администрирование осуществляется не исключительно федеральным органом с вертикально интегрированной структурой, а с уровнем уполномоченных органов субъектов РФ, не имеющих с нами административного соподчинения. Однако с помощью системы регламентов, правил, информационного продукта нам удалось добиться устойчивого функционирования этой новой «архитектуры» администрирования.
Агентством был разработан собственный уникальный информационный продукт по типу казначейского, к которому присоединились уполномоченные органы субъектов РФ. Как только право пользования водным объектом предоставляется и затем регистрируется в государственном водном реестре, из него происходит выгрузка информации в систему администрирования доходов. Благодаря чему все уровни системы видят и все зарегистрированные права, и финансовые обязательства, возникающие у водопользователя. Это уникальная система — вряд ли в России у нее есть прямые аналоги.
Мы создали еще один информационный продукт, связанный с автоматизацией процедур бюджетного планирования. У агентства достаточно объемный и сложный по структуре бюджет. Это не только содержание собственной сети ПБС, состоящей из 15 территориальных органов и 50 бюджетных учреждений, но и несколько видов финансовой помощи бюджетам других уровней: субсидии на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, субвенции на реализацию переданных полномочий, субсидии на строительство объектов капитального строительства (инвестиции) субъектам РФ.
Каждый из этих видов расходов управляется по собственным правилам в соответствии с собственной нормативно-правовой базой. Нам было важно автоматизировать весь этот огромный документооборот, связанный со среднесрочным планированием. Мы связали единым информационным продуктом все уровни планирования, разработали по каждому направлению определенные формы, которые в электронной форме заполняются и субъектами РФ, и нашими бассейновыми управлениями, и федеральными государственными учреждениями. В электронном же виде они предварительно поступают нашим экспертам, которые имеют возможность работать с этими документами и уже затем отработанные документы суммировать в общую потребность, в общие показатели. Ранее все это собиралось вручную. Учитывая сложность и многосоставность нашего бюджета, автоматизация стала важным шагом с точки зрения организации и оптимизации бюджетного процесса.
— Марина Валерьевна, читатели увидят это интервью в мартовском номере журнала, поэтому не могу не задать вам следующий вопрос. Каково женщине возглавлять столь сложный участок работы, предполагающий к тому же постоянное взаимодействие с регионами? Наверняка это требует от вас определенной жесткости?
— По правде говоря, я не задумываюсь об этом. Работа не оставляет для этого времени: слишком много разноплановых задач приходится решать за единицу времени. Если отвлекаться на такие вопросы, можно застрять на месте! А вода этого не терпит!
Справка «Бюджета»
Марина Валерьевна СЕЛИВЕРСТОВА, руководитель Федерального агентства водных ресурсов
Родилась 8 марта 1963 г.
В 1991 г. окончила Московский юридический институт (Московская государственная юридическая академия им. О. Кутафина), в 2002 г. — Академию государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В 2002−2003 гг. — начальник отдела контроля и организационно-методической работы Приволжской окружной инспекции Главного контрольного управления Президента РФ аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе.
С 2004 г. — начальник Управления экономического и правового обеспечения, заместитель руководителя Федерального агентства водных ресурсов.
15 июля 2009 г. назначена руководителем Федерального агентства водных ресурсов.
Заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации
