Госзаказ-2012: много вопросов и ожиданий

VIII Всероссийский форум-выставка «Госзаказ-2012» прошел 15–17 февраля в столице. Его организатором выступила Московская ассоциация предпринимателей при участии Министерства экономического развития РФ. Поддержку организаторам оказали Правительство РФ и правительство Москвы, исполком Содружества Независимых Государств и «ОПОРА России». За три дня форум-выставку посетили около 12 тыс. человек. Свои экспозиции представили 430 фирм и организаций из 50 регионов.

И экономить, и управлять

«Государственный заказ — инвестиции в экономику страны». Сформулированная таким образом тема пленарного заседания 15 февраля располагала к серьезной дискуссии. Тон ей задало выступление министра экономического развития РФ Э. С. Набиуллиной. По словам министра, наша экономика в 2000-е годы росла благодаря хорошей внешнеэкономической конъюнктуре. Эксперты министерства считают, что ситуация будет меняться. В той же мере рассчитывать на внешний спрос не приходится. Но у России есть огромный потенциал развития — внутренний спрос. Сейчас он во многом покрывается за счет импорта, и для повышения конкурентоспособности нашей промышленности необходима ее модернизация. Спрос государственного сектора, включая госкомпании, составляет примерно 20 % нашего внутреннего спроса. Поэтому эффективно выстроенная система госзакупок может стать важнейшим фактором экономического роста.

На взгляд Минэкономразвития, требуется обновление всей системы госзакупок, а не только изменение законодательства. Оно включает в себя улучшение организационной структуры управления закупками и методического обеспечения, развитие информационных систем и совершенствование контроля, в том числе общественного. В 2011 году для компаний с государственным участием был принят специальный Федеральный закон № 223-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2012 года. Как сказала Набиуллина, он призван решить важную задачу — превратить закупочные бюджеты госкомпаний в инвестиционный стимул. Поставщики же, получая представление о конфигурации рынка сбыта своей продукции, будут принимать решения о дальнейшем развитии бизнеса. Другая цель власти — сделать прозрачными расходы естественных монополий, что должно привести к снижению издержек и последующему уменьшению тарифов на соответствующие услуги.

Субъекты данного закона должны до 1 апреля разработать и опубликовать собственные положения о закупках, понятные для общества, с ясной процедурой отбора поставщиков. Некоторые госкорпорации («Росатом», «Ростехнологии», ВТБ, «РОСНАНО») сделали это досрочно. В ближайшее время выйдет постановление Правительства РФ, регламентирующее единую форму плана закупок. А с 1 июля на всероссийском официальном сайте будут публиковаться извещения о проведении закупок госкомпаниями. Закон № 223-ФЗ касается и гос­компаний на уровне субъектов РФ, а с 2014 года под его действие попадут и компании с муниципальным участием. Министерство надеется на то, что благодаря принимаемым мерам в России вырастет спрос на высокотехнологичную продукцию.

Но это еще не вся реформа. Как заявила Набиуллина, «от регулирования стадии размещения мы должны перейти к управлению всем закупочным циклом». Такой шаг, по выражению министра, позволит «привязать» огромные средства, ежегодно выделяемые из бюджета на госзакупки, к общей государственной политике. На федеральном уровне эта связка будет действовать между бюджетными деньгами и госпрограммами, то же необходимо обеспечить и на уровне регионов. Стимулирование закупок должно происходить таким образом, чтобы поддерживать и развивать отечественное производство, в том числе путем установления преференций для российских поставщиков. Такая возможность сохраняется и после вступления России в ВТО, напомнила министр. Специалисты Минэкономразвития работают над необходимым приказом.

Заместитель Председателя Совета Федерации С. Ю. Орлова привела неоднозначную статистику, касающуюся сферы государственного заказа. 70 % контрактов заключается без конкуренции, из них 43 % с единственным поставщиком, а остальные 27 % — после несостоявшихся торгов. Сенаторы, сообщила Орлова, детально обсудили проект закона о федеральной контрактной системе (ФКС), поддержали его концепцию и предлагают продолжить обмен мнениями. Свои предложения вносят все регионы. Вице-спикер СФ считает нужным исключить из текста законопроекта о ФКС отсылочные нормы, больше внимания уделять обучению кадров, выделять 20 % госзаказа малым предприятиям и дать возможность мелким государственным и муниципальным учреждениям осуществлять закупки на сумму до 200 тыс. руб. без конкурсных процедур.

Президент Торгово-промыш­лен­ной палаты РФ С. Н. Катырин развил тему поддержки предпринимательства. Он предложил обратить внимание на зарубежный опыт и подумать над тем, как обязать крупные компании, получающие госзаказы, не менее 20 % их объемов передавать малому бизнесу — через субподряды. При этом без контроля не обойтись, ибо поддержка должна быть не бумажной, для отчета, а реальной. Коснулся президент ТПП и темы экспертизы, привлекаемой заказчиком. Катырин — за независимую экспертизу. «Если будет ведомственный контроль, мы получим то, что в общем-то и имеем», — сказал он. По его мнению, можно было бы опробовать ФКС в отдельных регионах, чтобы лучше понять, как будет работать система.

Проанализировать ошибки в применении Федерального закона № 94-ФЗ призвал первый заместитель председателя Комитета Госдумы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству М. Л. Шаккум. «Мы контролируем все что угодно, только не результат закупки», — подчеркнул депутат. Кроме того, он считает, что чем больше будет инструкций для заказчика, тем шире поле возможных злоупотреблений. Чиновник, получающий в десять раз меньше директора предприятия, сумеет организовать себе «прибавку» к жалованью. Выход — заинтересовать госслужащего, но и ужесточить спрос с него. Необходимо точно знать и начальную цену контракта, поэтому не обойтись без системы мониторинга цен. А с общественным контролем надо быть повнимательнее, так как здесь есть простор для рейдерства, считает Шаккум. Для большей прозрачности госзаказа лучше развивать институт независимых экспертов, которые привлекались бы в конкурсные комиссии.

ФКС не самоцель, а инструмент проведения Правительством РФ отраслевой и региональной политики, сказал аудитор Счетной палаты РФ А. А. Пискунов. Пора уяснить, что важнее — минимизировать цены на отдельные товары, работы и услуги или все-таки достичь целевых эффектов социально-экономического развития. Хотя экономия тоже имеет значение. Например, Пентагон экономит на госзакупках ежегодно 65 млрд долл. (сумма равна всему нашему гособоронзаказу). В последние годы Правительство России приняло ряд принципиальных решений, создающих основу для движения в правильном направлении. В их числе выступающий назвал программы повышения эффективности бюджетных расходов, переход к программным бюджетам, основы законодательства о национальной платежной системе. К сожалению, по оценке аудитора, пока происходит подмена общественных потребностей ведомственными нуждами.

Со слов о важности реальной под­отчетности сферы госзаказа обществу начал свое выступление руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин. Как выяснилось спустя пять лет после принятия Закона № 94-ФЗ, в ряде регионов и муниципалитетов он вообще не применялся... Обратный пример со знаком «плюс» — Москва, где госзакупки интегрированы с бюджетным процессом. На него следует ориентироваться и на федеральном уровне, и в других субъектах РФ, чтобы государственным и муниципальным заказчикам стали доступны новые сервисы и возможности, в том числе по уходу от бумажной отчетности. Важнейшую задачу своего ведомства Р. Е. Артюхин видит в повышении аналитичности общероссийского официального сайта, в частности в разработке системы классификаторов. Руководитель Федерального казначейства поблагодарил разработчиков критикуемого закона за смелость и неплохие, по его мнению, результаты.

Один из этих разработчиков заместитель мэра Москвы по вопросам экономической политики А. В. Шаронов выразил готовность поспорить с критиками. Он убежден, что главная проблема, связанная с Законом № 94-ФЗ, заключается в правоприменении. «Мы плохо применяем даже те несовершенные нормы, которые есть», — заявил вице-мэр. Процессом можно управлять и при нынешнем законодательстве, и в 2011 году столичным властям только за счет строгого соблюдения процедур удалось сэкономить при госзакупках 115 млрд руб., а эта сумма равняется бюджету крупного субъекта РФ. Еще 1 млрд руб. взыскали с недобросовестных компаний. «Работать плохо — невыгодно, и к этому надо приучать поставщиков», — резюмировал Шаронов. Большую роль в Москве с точки зрения не только экономии, но и защиты от злоупотреблений играют также унификация документов и единая методика расчета первоначальных цен.

О том, как еще до принятия Закона № 223-ФЗ работала в сфере госзаказа госкорпорация «Росатом», рассказал ее генеральный директор С. В. Кириенко. Сообщив, что только в 2011 году общая экономия «Рос­атома» на госзакупках составила 50 млрд руб., он не согласился с тем, что основная проблема — в правоприменении. Но и создать идеальный закон тоже невозможно. Один из путей преодоления трудностей Кириенко видит в тотальном обучении всех, кто занят в данной системе, включая поставщиков. Риск же Закона № 223-ФЗ заключается в том, что для принятия определенных решений невозможно оперативно созывать наблюдательный совет, в состав которого входят высокопоставленные чиновники. Завершивший дискуссию заместитель министра экономического развития РФ М. Э. Осеевский поддержал точку зрения относительно необходимости совершенствования процедур закупок. А у властей в регионах и на местах должно быть больше свободы, полагает он.

За конкуренцию и самостоятельность

Обсуждение проекта закона о ФКС и Федерального закона № 223-ФЗ как элементов единой реформы госзаказа было продолжено на конференции 16 февраля. М. Э. Осеевский сделал обзор рынка государственных и корпоративных закупок. Коснувшись итогов 2011 года, он сообщил, что в России состоялось 2 млн закупочных процедур на общую сумму 5 трлн руб., более половины из них — закупки способом запроса котировок. Правда, на данный вид закупок было израсходовано лишь чуть более 4 % названной суммы. Средний размер малой закупки составил около 200 тыс. руб. Более 70 % заказчиков — региональные и муниципальные учреждения с небольшими бюджетами. Среднее количество участников торгов по любой из процедур тоже невелико — чуть больше двух. Цену при этом удается снизить в среднем на 10 %, и способ закупки не очень влияет на итог с точки зрения экономии.

«Уровень конкуренции, конечно, не может нас удовлетворять», — признал заместитель министра. Кроме того, у поставщиков, по его словам, нет возможностей для долгосрочного планирования своей деятельности. Вообще способов закупки, с точки зрения Минэкономразвития России, должно быть много, чтобы они дополняли и обогащали друг друга. Как заметил Осеевский, «сложился перекос в сторону электронного аукциона, он должен быть сбалансирован в пользу конкурсных процедур». Для этого вводится три новых способа закупки: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. В случае с первым из них регионы и муниципалитеты получат право выработать свои критерии допуска с учетом отраслевых особенностей. Для «малых» заказчиков (также в первую очередь из регионов) сумма разрешенных прямых закупок возрастет до 200 тыс. руб. На электронных аукционах они смогут делать заявки без обеспечения при сумме контракта до 1 млн руб. А в качестве обеспечения предложено принимать только денежные средства или банковскую гарантию в соответствии со стандартной формой.

В государственных органах и гос­корпорациях, где объем закупок превышает 100 млн руб., министерство предлагает создать профессиональные контрактные службы во главе с контрактными управляющими. Они будут отвечать за определение начальной цены, правильность оформления документации. Заказчиков обяжут готовить трехлетние планы закупок и утверждать их до начала финансового года. Поставщику, кстати, впервые дадут право расторгнуть контракт в одностороннем порядке — в случае невыполнения заказчиком своих обязательств. Вместе с тем поставщик будет обязан обосновать снижение цены при любом способе закупки. Эффективность госзакупок станут оценивать Счетная палата РФ и региональные контрольно-счетные органы. Как сказал М. Э. Осеевский, при подготовке проекта закона о ФКС было внимательно проанализировано международное законодательство, в том числе процедура, принятая Комиссией ООН по праву международной торговли.

В ходе последующей дискуссии были обсуждены разные аспекты ФКС. Руководитель Департамента Москвы по конкурентной политике Г. В. Дегтев указал на тот факт, что сегодня у заказчика не всегда есть возможность получить информацию о том, является ли компания-поставщик публичной, с безупречной кредитной историей. Председатель совета директоров ОАО «РОСАВТОТРАНС» Н. В. Иванова, говоря о ситуации с банковскими гарантиями, предложила Министерству экономического развития РФ сформировать список надежных финансовых операторов. Член Совета Федерации Ю. П. Росляк решительно выступил за подробную регламентацию всей ФКС. Правом определения стартовой цены, по его мнению, должны обладать заказчики, а законопроекту не хватает норм прямого действия. При внедрении информационных технологий на всех этапах жизненного цикла госзаказа проявятся все возможности для необходимого контроля. «И не надо изобретать новых форм!» — заявил сенатор.

А будет ли открытость?

Эффективность госзаказа с точки зрения аудита и контроля, а также профилактику коррупционных проявлений в сфере государственных закупок обсудили участники круглого стола 17 февраля. Заместитель председателя Комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Г. В. Гудков видит корень проблем в изъянах нынешнего законодательства — по его определению, непрямого и непубличного. При существующей вертикали, по его словам, бенефициарами власти являются крупные бюрократические кланы, которые срослись с частью бизнеса. Объем воровства при госзакупках достигает 100 млрд долл. в год. «Когда нам говорят, что партия и правительство по просьбе трудящихся ведут борьбу с коррупцией, то я этому не верю», — заметил парламентарий. По его словам, 85 % дел о взятках, которые доходят до суда, касаются подношений максимум в 1 тыс. руб.

Тем временем законы о парламентском и гражданском контроле не принимаются большинством Госдумы. Законопроект о ФКС, считает Гудков, тоже не лишен недостатков. Сомнения у него вызывает процедура конкурсов с предквалификацией. «Кто-то опять за нас с вами будет определять, что и по какой цене покупать», — сказал депутат. Он уверен в том, что и этот механизм будет приспособлен для коррупционных схем. Ключевым элементом в системе госзаказа должна быть прозрачность, но сегодня объем информации, который получают граждане, определяется самими ведомствами и «ждать информационной открытости органов власти не приходится».

Положение о Совете по госзаказу при Президенте РФ с участием представителей общественных объединений исчезло из проекта закона как раз накануне выставки-форума «Госзаказ-2012», сообщил директор департамента экономической безопасности предпринимательства ТПП РФ Н. И. Гетман. Это беспокоит и правоохранительные органы, и бизнес. «Да, мы перенимаем мировой опыт, но почему-то выборочно», — отметил он. Поставить всех поставщиков в равные условия призвал Ю. А. Шемчишин, вице-президент Союза производителей строительной и дорожной техники, напомнив о том, что, например, в ОАО «РЖД» и Минобороны России «вообще невозможно пробиться». Оратор попросил общественность не молчать, а государство — поддерживать отечественного производителя и не ориентироваться при закупках исключительно на цену.

Все негативные прогнозы по Закону № 94-ФЗ оправдались, заявила член координационного совета межрегиональной общественной организации «Комитет по борьбе с коррупцией» И. М. Рукина. И в этом законе, и в Законе № 223-ФЗ, по ее мнению, главным критерием для заказчика осталась цена. Отдельные корректировки не помогут. Необходимо полностью отстранить посредников, не имеющих основных производственных фондов, от участия в конкурсах. Были случаи, когда поставщики снижали цену на 75 %, но какой реальный производитель может себе такое позволить?.. В Европе уже давно основа для выигрыша в конкурсе — общая экономическая выгода. Общественница также выступила против создания контрактных служб в госкомпаниях, так как они могут превратиться в простых лоббистов. Особо крупные закупки она предложила совершать с разрешения законодательных органов власти, основные государственные нужды и потребности ежегодно утверждать в качестве приложения к бюджету.

Сфера госзаказа является коррупциогенной во всех странах, и погреть на нем руки хотят не только чиновники, так прокомментировал предыдущие выступления директор Института госзакупок Российского государственного торгово-экономического универститета А. А. Храмкин. Сговор поставщиков тоже реальная проблема, а сговор между поставщиком и заказчиком — проблема еще более трудная. Эксперт особо остановился на теме манипулирования заявками на торгах. Выстроить систему предотвращения сговора поставщиков можно, сказал он. Для этого при крупных закупках требуется предварительное обследование рынка, планирование процесса размещения заказа с учетом возможности сговора, четкое формулирование технического задания, формирование перечня критериев отбора победителя и специальная подготовка сотрудников со стороны заказчика. При голосовых аукционах все заказчики сталкивались с указанным явлением, однако доказать в суде факт сговора поставщиков бывает крайне тяжело и у нас, и за рубежом.

Эффективность закупок следует рассматривать с точки зрения качественного удовлетворения общественных нужд, продолжил Ю. И. Савельев, исполнительный директор Гильдии отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказам. Население не волнуют способы, которые используются при закупках. Главное, чтобы построенный или отремонтированный детский сад был прочным и теплым и через пять лет у него не рухнула крыша. Осуществлять закупки через мелких бюджетополучателей, по его мнению, неэффективный путь. И проверяющие (имелись в виду сотрудники ФАС) тоже должны нести ответственность за неверные решения.

Заместитель директора департамента экономической безопасности предпринимательства ТПП РФ О. Г. Сиваков, говоря о проекте закона о ФКС, указал на нечеткость, с его точки зрения, положений о планировании госзаказа. Свобода не помешает и заказчику, и поставщику, но одновременно нужны ясные методики, в том числе приемки работ, товаров и услуг. Ведь, к примеру, дороги в России до сих пор строят и принимают по нормативам 60-х годов...