Практика закупок до вступления в силу Закона № 223-ФЗ
До вступления в силу Закона №
У автономных учреждений, которые были созданы путем изменения типа бюджетных учреждений, за последние годы накопился весьма разнообразный опыт в части закупок. Сначала, в статусе бюджетных учреждений, они применяли Федеральный закон №
Единый порядок — единые требования закупки?
Уравнять в правилах закупки столь разные по своей структуре, направленности и обороту юридические лица, которые попали под юрисдикцию Закона №
Интересно на этот счет официальное мнение. Так, в письме от 2 сентября 2011 г. № Д28-317 Министерство экономического развития РФ указывает, что «...Закон №
Положение о закупке — откуда «списать»
Для крупных организаций — государственных корпораций, естественных монополий, а также организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, требования Закона №
В свою очередь большинство автономных учреждений, а также небольшие ГУПы и МУПы сталкиваются с необходимостью четкого выстраивания внутренних закупочных процедур практически впервые. Стоит ли для упрощения подготовки положения о закупке в небольших организациях использовать утвержденные процедуры закупок в крупных организациях (естественных монополиях, государственных компаниях и корпорациях)? Либо взять за основу правила и процедуры закупки, которые использовались при применении Закона №
На последний вариант (применение процедур госзакупок) в полной мере ориентироваться не стоит. Важно избежать переноса в практику закупок тех проблемных моментов, которые имели место при применении Закона №
Что касается применения уже действующих положений крупных организаций, то, конечно, такой вариант возможен. Однако важно проверить данные положения как на предмет соответствия их требованиям Закона №
Что требует закон
В части 2 ст. 2 Закона №
- порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения;
- порядок заключения и исполнения договоров;
- иные связанные с обеспечением закупки положения.
Далее по тексту Закона №
- «выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке» (ч. 2 ст. 3);
- «в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами» (ч. 3 ст. 3);
- «участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке» (ч. 5 ст. 3);
- «положением о закупке может быть предусмотрена иная подлежащая размещению на официальном сайте дополнительная информация» (ч. 6 ст. 4);
- «в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе...» (перечисляются позиции, отражаемые в документации о закупке) (ч. 10 ст. 4).
Таким образом, минимальное положение о закупке должно включать в себя разделы, отражающие все вышеперечисленные позиции, касающиеся процедур закупки, заключения и исполнения договоров и при необходимости информационной открытости заказчика.
Что регулировать в положении о закупке
Положение о закупке необходимо не только для того, чтобы формально соблюсти требования закона о наличии такого документа, но и для того, чтобы урегулировать все действительно значимые для учреждения процедуры внутреннего взаимодействия сотрудников и подразделений — так, чтобы не возникало ситуаций подготовки документов неправильных форматов, нарушения сроков, а в конечном итоге судебных споров с поставщиками товаров, работ, услуг, штрафных санкций и прочих неприятностей.
С учетом требований законодательства и логики организации деятельности заказчика можно предложить следующую примерную структуру положения о закупке:
- общие положения (где обозначить основные цели, принципы закупок, используемый понятийный аппарат и т. п.);
- процедуры организации закупки (здесь целесообразно отразить общие требования к взаимодействию подразделений при закупках, урегулировать вопросы размещения информации о закупках, контроля за закупками);
- процедуры выбора и применения различных способов закупки (в данном разделе следует перечислить применяемые заказчиком способы закупок, описать условия выбора способа закупки, а также урегулировать специфические требования к осуществлению закупок различными способами);
- порядок заключения и исполнения договоров;
- обжалование действий (бездействия) заказчика.
В приложении к положению о закупке уместно привести типовые формы закупочной документации: извещения, аукционной, конкурсной документации, документации для иных применяемых способов закупки, формы договоров и протоколов. Введение подобного приложения, с одной стороны, существенно упростит работу специалистов заказчика, а с другой — позволит облегчить основной текст положения, избежав длинных описаний того, как должна выглядеть закупочная документация.
Требование включения в положение о закупке раздела о планировании закупок закон не содержит. Включать ли такой раздел в положение? Точно можно утверждать, что вопросам планирования закупок потребуется уделить особое внимание и как-то урегулировать данный вопрос локальным правовым актом. Это необходимо, поскольку план закупок, составленный в соответствии с установленными Правительством РФ требованиями, должен выкладываться на официальном сайте и работа по его составлению должна осуществляться регулярно. В то же время окончательное решение стоит принимать с учетом вытекающих из законодательства требований к срокам: Закон №
Индивидуальный подход
Для того чтобы положение о закупке в наибольшей степени отвечало реальным потребностям заказчика, можно предложить следующие вопросы, на которые требуется ответить при выборе модели организации закупок и подготовке положения о закупке:
- кто в организации занимается закупками, есть ли и нужна ли конкурсная комиссия;
- будут ли для организации закупок привлекаться сторонние организации;
- что обычно закупается заказчиком и что важнее при закупках: цена, сроки, качество (опыт работы, персонал, наличие специфического оборудования у поставщика), территориальная близость поставщика (в пределах района, региона, федерального округа);
- насколько распространенными являются приобретаемые товары, работы, услуги, насколько широк круг потенциальных поставщиков;
- ожидаются ли в ближайшей перспективе существенные изменения состава приобретаемых товаров, работ, услуг, а следовательно, изменение и дополнение закупочной документации;
- что хорошо удается, а что требуется поменять в применяемой модели организации закупок?
Особенности применения различных способов закупки
У организаций, имеющих опыт применения Закона №
При организации конкурсов представляется важным сокращать роль ценовых критериев (Закон №
Если заказчик недостаточно знаком с предметом закупки, уместно применять двухэтапный конкурс либо конкурс с ограниченным участием. Отказ от более долгосрочных по организации конкурсов в пользу аукционов либо запросов котировок иногда мог быть обусловлен краткими сроками, в которые необходимо разместить заказ и получить результаты. От подобной практики следует отказываться и уделять больше внимания планированию закупок, так как в новых условиях учреждение более самостоятельно и в части закупок — нет былой зависимости от организации документооборота в вышестоящих органах.
При закупке широко распространенных товаров, рынок которых сложился, не стоит бояться электронных аукционов. В данном случае важно предельно точно описать, что именно закупает заказчик, и четко урегулировать правила проведения аукциона.
Внимание: подзаконные акты
Следует заметить, что некоторые, впрочем, преодолимые сложности разработки положения о закупке обусловлены необходимостью принятия ряда подзаконных актов, содержание которых должно влиять на организацию заказчиками закупочных процедур. Например, Правительством РФ должны быть приняты следующие решения:
- о порядке размещения на официальном сайте информации о закупках;
- о перечне товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме;
- о приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами;
- об особенностях участия в закупке субъектов малого и среднего предпринимательства.
Кроме того, должен быть принят ведомственный приказ о порядке регистрации заказчиков на официальном сайте.
В случае запаздывания с принятием подзаконных правовых актов относительно размещения информации на официальном сайте предусмотренный законом срок размещения на нем информации — 1 июля 2012 года — может быть перенесен. Такая возможность прямо оговорена в Законе №
Что же касается закупок в электронной форме, закупок российских товаров, работ, услуг, закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства, то положение о закупке следует принимать даже в отсутствие соответствующего правового регулирования и затем, после появления соответствующих правовых актов Правительства РФ, вносить в него изменения и дополнения.
Примеры из практики
На примере федеральных автономных учреждений попробуем разобраться, насколько активно сейчас (до 1 апреля 2012 года) учреждения применяют на практике нормы Закона №
- из 30 федеральных автономных учреждений только семь имеют на своих сайтах размещенное положение о закупке. При этом только четыре учреждения опубликовали также и план закупки. Федеральные автономные учреждения, не разместившие положение о закупке, либо не содержат на своих сайтах информацию о закупаемых товарах, работах и услугах, либо содержат только документацию о закупке с протоколами о проведенных процедурах;
- наиболее распространенными способами закупки в рассматриваемых положениях являются открытый конкурс, открытый аукцион (чаще всего в электронной форме), запрос котировок, закупка у единственного поставщика. При этом во многих анализируемых положениях о закупке заказчик определил критерии выбора используемых способов закупок. Часто встречающимся критерием является ценовой порог закупки;
- наиболее распространенными разделами в положениях о закупке являются следующие: термины и определения, область применения, способы закупки и условия их применения, порядок планирования закупок, требования к участникам закупок, порядок заключения и исполнения договоров. Ни одно из анализируемых положений не имело в качестве приложения документацию о закупке, а также проект договора. Безусловно, закон не содержит такого требования, но становится очевидным, что впоследствии заказчик столкнется с необходимостью разработки данных документов;
- большинство сайтов учреждений имеют сложную структуру, которая не позволяет оперативно найти необходимый документ, в то же время не на всех сайтах присутствует возможность поиска необходимой информации. Очевидно, данный факт существенно затруднит работу поставщиков с сайтами таких организаций.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что федеральные автономные учреждения планомерно переходят к правилам закупок товаров, работ, услуг, определенным Законом №
Что делать без положения о закупке в I квартале 2012 года
Возникает закономерный вопрос, каким образом заказчику следует осуществлять закупки в течение I квартала 2012 года, если положение о закупке еще не утверждено, Закон №
Вопросов больше, чем ответов
Толкование многих норм Закона №
- правомерно ли не разрабатывать положение о закупке, а в закупочной деятельности руководствоваться нормами Закона №
94-ФЗ; - на какую сумму возможна закупка товаров, работ и услуг у единственного поставщика;
- можно ли не размещать документацию о закупке в том случае, если в качестве основного способа закупок используется запрос котировок;
- распространяются ли нормы Закона №
223-ФЗ на долгосрочные договоры, которые были заключены до вступления его в силу; - можно ли в качестве основного способа закупок на практике использовать только неконкурентный способ — закупку у единственного поставщика, при этом для формального соблюдения требований закона указать в положении о закупке конкурентные способы, такие как конкурс и аукцион;
- на каких площадках следует проводить электронные аукционы и каков регламент получения ЭЦП?
В настоящий момент официальных разъяснений уполномоченного органа по вышеперечисленным вопросам нет. Однако следует заметить, что в случае возникновения спорных ситуаций, во избежание неверного толкования норм закона целесообразно воспользоваться правом гражданина на обращение в органы власти, которое регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. №
«Слишком» — не значит «хорошо»
Беда России, снижающая ее международную конкурентоспособность, — чрезмерная сложность административных (в самом широком смысле этого слова) процедур, приводящая к росту расходов на управленческий аппарат, что увеличивает себестоимость продукции. Закон №