Рекомендации по разработке (переработке) документов об организации закупок

1 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Это означает, что определенные данным законом виды юридических лиц уже с 2012 года должны закупаться в особом порядке. К таким юридическим лицам Закон № 223-ФЗ относит организации, общей особенностью которых является либо государственное (муниципальное) участие в капитале, либо принадлежность к регулируемым видам деятельности, либо монопольное положение. Марина Александровна КЛИШИНА, первый заместитель генерального директора Центра исследования бюджетных отношений, Анна Ивановна ВОРОБЬЕВА, старший аналитик юридической службы Центра исследования бюджетных отношений

Практика закупок до вступления в силу Закона № 223-ФЗ

До вступления в силу Закона № 223-ФЗ данные юридические лица могли закупать товары, работы, услуги любыми возможными способами. Небольшие организации чаще всего проводили свои закупки путем обращения напрямую к контрагенту без проведения конкурентных процедур, а более крупные организации, в основном государственные корпорации и государственные компании, разрабатывали свои регламенты закупок.

У автономных учреждений, которые были созданы путем изменения типа бюджетных учреждений, за последние годы накопился весьма разнообразный опыт в части закупок. Сначала, в статусе бюджетных учреждений, они применяли Федеральный закон № 94-ФЗ. Нередко закупки осуществлялись через специальный орган, осуществлявший размещение заказа, либо через учредителя. При такой модели в задачу бюджетных учреждений входила подготовка документов о собственных потребностях в товарах, работах, услугах, а непосредственно закупочные процедуры осуществлялись иными органами государственной власти (местного самоуправления). С момента изменения типа на автономные учреждения процедуры закупок были выведены за пределы регулирования федеральным законодательством. Все закупки стали осуществляться так, как решит руководитель учреждения, зачастую у единственного поставщика, самостоятельно выбранного руководителем.

Единый порядок — единые требования закупки?

Уравнять в правилах закупки столь разные по своей структуре, направленности и обороту юридические лица, которые попали под юрисдикцию Закона № 223-ФЗ, было бы нецелесообразно. Поэтому при разработке нормативного акта законодатель имел цель, с одной стороны, обеспечить гласность и прозрачность закупок указанных лиц, а с другой — не ограничивать заказчиков в способах и методах закупок. Поэтому Закон № 223-ФЗ имеет рамочный характер и дает возможность заказчику (будь то крупная государственная корпорация или небольшое автономное учреждение) установить свои, удобные именно для него правила закупки.

Интересно на этот счет официальное мнение. Так, в письме от 2 сентября 2011 г. № Д28-317 Министерство экономического развития РФ указывает, что «...Закон № 223-ФЗ не определяет порядок закупки товаров, работ, услуг, а устанавливает обязанность заказчиков разработать и утвердить положение о закупке — документ, регламентирующий закупочную деятельность заказчика и содержащий требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (способы закупки) и условия их применения, а также порядок заключения и исполнения договоров». Также в своем интервью1 О. В. Анчишкина высказалась о том, что «обязанности проводить конкурентные закупки нет. Но есть обязанность упорядочить и обнародовать их, то есть прописать и зафиксировать на официальном Интернет-сайте единые для всех контрагентов правила проведения торгов и выбора победителя, опубликовать извещения о проведении торгов, открыть для широкого круга предпринимателей планы закупок».

Положение о закупке — откуда «списать»

Для крупных организаций — государственных корпораций, естественных монополий, а также организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, требования Закона № 223-ФЗ вряд ли существенным образом изменяют сложившуюся практику, организация закупок у них уже налажена и урегулирована в локальных правовых актах. На данном этапе их цель — адаптация ранее созданного правового регулирования. В частности, адаптировать потребуется нормы, касающиеся размещения информации в Интернете. Теперь это потребуется делать на официальном сайте даже в том случае, если организация осуществляла электронные закупки через специально созданные торговые площадки. Потребуется учесть нормы закона и относительно сроков размещения информации о закупке в Интернете (для конкурсов и аукционов минимальный период, за который должна размещаться информация о закупках, — 20 дней) и требования к отчетности о закупках, также нуждающейся в размещении на официальном сайте. Помимо этого при регулировании планирования закупок необходимо будет учитывать требования к процедурам и форматам документов, установленным Правительством РФ, а сами планы закупок размещать на официальном сайте.

В свою очередь большинство автономных учреждений, а также небольшие ГУПы и МУПы сталкиваются с необходимостью четкого выстраивания внутренних закупочных процедур практически впервые. Стоит ли для упрощения подготовки положения о закупке в небольших организациях использовать утвержденные процедуры закупок в крупных организациях (естественных монополиях, государственных компаниях и корпорациях)? Либо взять за основу правила и процедуры закупки, которые использовались при применении Закона № 94-ФЗ?

На последний вариант (применение процедур госзакупок) в полной мере ориентироваться не стоит. Важно избежать переноса в практику закупок тех проблемных моментов, которые имели место при применении Закона № 94-ФЗ, в частности, таких, как превалирование ценовых параметров, даже при конкурсном отборе поставщика; частый необоснованный демпинг со стороны поставщиков; сложность документации и, как следствие, недостаточная активность участия в поставках субъектов малого предпринимательства; ограничения на изменения условий государственных контрактов; растянутость процедур закупок во времени. Таким образом, если и применять ранее использовавшиеся процедуры осуществления государственного заказа, то необходимо исключить из них элементы, создающие помехи эффективным закупкам. Кроме того, не стоит забывать, что в ближайшей перспективе ожидается замена нынешней системы государственных (муниципальных) закупок на федеральную контрактную систему, в рамках которой большинство существующих проблем будет решено, а использующиеся процедуры закупок уйдут в прошлое.

Что касается применения уже действующих положений крупных организаций, то, конечно, такой вариант возможен. Однако важно проверить данные положения как на предмет соответствия их требованиям Закона № 223-ФЗ, так и на предмет необходимости регулирования тех или иных вопросов в небольших организациях (например, вопросов внутреннего взаимодействия подразделений при осуществлении закупок, состава используемых способов закупки и процедур их применения). Не стоит перегружать положение непонятными и ненужными правилами и процедурами — это затруднит работу самому заказчику и запутает поставщиков.

Что требует закон

В части 2 ст. 2 Закона № 223-ФЗ предусмотрено, что положение о закупке должно содержать требования к закупке, в том числе:

• порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения;
• порядок заключения и исполнения договоров;
• иные связанные с обеспечением закупки положения.

Далее по тексту Закона № 223-ФЗ при упоминании положения о закупке прямо или косвенно конкретизируются некоторые его содержательные аспекты:

• «выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке» (ч. 2 ст. 3);
• «в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами» (ч. 3 ст. 3);
• «участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке» (ч. 5 ст. 3);
• «положением о закупке может быть предусмотрена иная подлежащая размещению на официальном сайте дополнительная информация» (ч. 6 ст. 4);
• «в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе...» (перечисляются позиции, отражаемые в документации о закупке) (ч. 10 ст. 4).

Таким образом, минимальное положение о закупке должно включать в себя разделы, отражающие все вышеперечисленные позиции, касающиеся процедур закупки, заключения и исполнения договоров и при необходимости информационной открытости заказчика.

Что регулировать в положении о закупке

Положение о закупке необходимо не только для того, чтобы формально соблюсти требования закона о наличии такого документа, но и для того, чтобы урегулировать все действительно значимые для учреждения процедуры внутреннего взаимодействия сотрудников и подразделений — так, чтобы не возникало ситуаций подготовки документов неправильных форматов, нарушения сроков, а в конечном итоге судебных споров с поставщиками товаров, работ, услуг, штрафных санкций и прочих неприятностей.

С учетом требований законодательства и логики организации деятельности заказчика можно предложить следующую примерную структуру положения о закупке:

• общие положения (где обозначить основные цели, принципы закупок, используемый понятийный аппарат и т. п.);
• процедуры организации закупки (здесь целесообразно отразить общие требования к взаимодействию подразделений при закупках, урегулировать вопросы размещения информации о закупках, контроля за закупками);
• процедуры выбора и применения различных способов закупки (в данном разделе следует перечислить применяемые заказчиком способы закупок, описать условия выбора способа закупки, а также урегулировать специ­фические требования к осуществлению закупок различными способами);
• порядок заключения и исполнения договоров;
• обжалование действий (бездействия) заказчика.

В приложении к положению о закупке уместно привести типовые формы закупочной документации: извещения, аукционной, конкурсной документации, документации для иных применяемых способов закупки, формы договоров и протоколов. Введение подобного приложения, с одной стороны, существенно упростит работу специалистов заказчика, а с другой — позволит облегчить основной текст положения, избежав длинных описаний того, как должна выглядеть закупочная документация.

Требование включения в положение о закупке раздела о планировании закупок закон не содержит. Включать ли такой раздел в положение? Точно можно утверждать, что вопросам планирования закупок потребуется уделить особое внимание и как-то урегулировать данный вопрос локальным правовым актом. Это необходимо, поскольку план закупок, составленный в соответствии с установленными Правительством РФ требованиями, должен выкладываться на официальном сайте и работа по его составлению должна осуществляться регулярно. В то же время окончательное решение стоит принимать с учетом вытекающих из законодательства требований к срокам: Закон № 223-ФЗ в силу уже вступил и план закупок вроде бы уже должен размещаться в Интернете, однако требований Правительства РФ к форме, порядку составления, утверждения, размещения плана закупок в Интернете пока нет. А вот положение о закупке должно быть утверждено не позднее 1 апреля 2012 года. В таких условиях включать в положение о закупке раздел о планировании, требования к которому пока Правительством РФ не установлены, преждевременно.

Индивидуальный подход

Для того чтобы положение о закупке в наибольшей степени отвечало реальным потребностям заказчика, можно предложить следующие вопросы, на которые требуется ответить при выборе модели организации закупок и подготовке положения о закупке:

• кто в организации занимается закупками, есть ли и нужна ли конкурсная комиссия;
• будут ли для организации закупок привлекаться сторонние организации;
• что обычно закупается заказчиком и что важнее при закупках: цена, сроки, качество (опыт работы, персонал, наличие специфического оборудования у поставщика), территориальная близость поставщика (в пределах района, региона, федерального округа);
• насколько распространенными являются приобретаемые товары, работы, услуги, насколько широк круг потенциальных поставщиков;
• ожидаются ли в ближайшей перспективе существенные изменения состава приобретаемых товаров, работ, услуг, а следовательно, изменение и дополнение закупочной документации;
• что хорошо удается, а что требуется поменять в применяемой модели организации закупок?

Особенности применения различных способов закупки

У организаций, имеющих опыт применения Закона № 94-ФЗ и при этом пострадавших от необоснованного снижения поставщиками цен в ущерб качеству, могло сложиться предвзятое отношение к любым способам конкурентных закупок либо могли выработаться варианты предотвращения подобной проблемы, но от их использования в новых условиях уместно отказаться.

При организации конкурсов представляется важным сокращать роль ценовых критериев (Закон № 223-ФЗ этому не препятствует) в пользу тех критериев, которые наиболее точно будут отражать готовность поставщика к эффективному взаимодействию. Что касается критерия цены, то уместен вариант ограничения размера снижения первоначальной цены (например, допускать снижение не более чем на 15–25 %) с тем, чтобы в погоне за выигрышем будущий поставщик впоследствии не начал экономить на материалах, кадрах, поездках и т. п. и в результате не ухудшил качество товаров, работ, услуг. Критерий сроков, относившийся при осуществлении госзакупок к группе ценовых критериев, уместно применять в случаях, если максимальные сроки поставки являются вполне реальными для исполнения, а сокращение сроков также вполне возможно без ущерба для качества. Тем не менее представляется, что роль этого критерия при закупке большинства товаров, работ и услуг (особенно при условии хорошо организованного планирования закупок) мала и искусственно завышать ее не стоит.

Если заказчик недостаточно знаком с предметом закупки, уместно применять двухэтапный конкурс либо конкурс с ограниченным участием. Отказ от более долгосрочных по организации конкурсов в пользу аукционов либо запросов котировок иногда мог быть обусловлен краткими сроками, в которые необходимо разместить заказ и получить результаты. От подобной практики следует отказываться и уделять больше внимания планированию закупок, так как в новых условиях учреждение более самостоятельно и в части закупок — нет былой зависимости от организации документооборота в вышестоящих органах.

При закупке широко распространенных товаров, рынок которых сложился, не стоит бояться электронных аукционов. В данном случае важно предельно точно описать, что именно закупает заказчик, и четко урегулировать правила проведения аукциона.

Внимание: подзаконные акты

Следует заметить, что некоторые, впрочем, преодолимые сложности разработки положения о закупке обусловлены необходимостью принятия ряда подзаконных актов, содержание которых должно влиять на организацию заказчиками закупочных процедур. Например, Правительством РФ должны быть приняты следующие решения:

• о порядке размещения на официальном сайте информации о закупках;
• о перечне товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме;
• о приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами;
• об особенностях участия в закупке субъектов малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, должен быть принят ведомственный приказ о порядке регистрации заказчиков на официальном сайте.

В случае запаздывания с принятием подзаконных правовых актов относительно размещения информации на официальном сайте предусмотренный законом срок размещения на нем информации — 1 июля 2012 года — может быть перенесен. Такая возможность прямо оговорена в Законе № 223-ФЗ.

Что же касается закупок в электронной форме, закупок российских товаров, работ, услуг, закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства, то положение о закупке следует принимать даже в отсутствие соответствующего правового регулирования и затем, после появления соответствующих правовых актов Правительства РФ, вносить в него изменения и дополнения.

Примеры из практики

На примере федеральных автономных учреждений попробуем разобраться, насколько активно сейчас (до 1 апреля 2012 года) учреждения применяют на практике нормы Закона № 223-ФЗ. Так, анализ официальных сайтов федеральных автономных учреждений позволил выявить следующие особенности:

• из 30 федеральных автономных учреждений только семь имеют на своих сайтах размещенное положение о закупке. При этом только четыре учреждения опубликовали также и план закупки. Федеральные автономные учреждения, не разместившие положение о закупке, либо не содержат на своих сайтах информацию о закупаемых товарах, работах и услугах, либо содержат только документацию о закупке с протоколами о проведенных процедурах;
• наиболее распространенными способами закупки в рассматриваемых положениях являются открытый конкурс, открытый аукцион (чаще всего в электронной форме), запрос котировок, закупка у единственного поставщика. При этом во многих анализируемых положениях о закупке заказчик определил критерии выбора используемых способов закупок. Часто встречающимся критерием является ценовой порог закупки;
• наиболее распространенными разделами в положениях о закупке являются следующие: термины и определения, область применения, способы закупки и условия их применения, порядок планирования закупок, требования к участникам закупок, порядок заключения и исполнения договоров. Ни одно из анализируемых положений не имело в качестве приложения документацию о закупке, а также проект договора. Безусловно, закон не содержит такого требования, но становится очевидным, что впоследствии заказчик столкнется с необходимостью разработки данных документов;
• большинство сайтов учреждений имеют сложную структуру, которая не позволяет оперативно найти необходимый документ, в то же время не на всех сайтах присутствует возможность поиска необходимой информации. Очевидно, данный факт существенно затруднит работу поставщиков с сайтами таких организаций.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что федеральные автономные учреждения планомерно переходят к правилам закупок товаров, работ, услуг, определенным Законом № 223-ФЗ. У организаций, не разработавших собственное положение, еще есть на это время. Важно помнить, что первостепенной задачей является именно размещение положения на сайте. В любой момент возможно внесение любых изменений в положение либо публикация нового положения с обязательным размещением его на сайте в течение 15 дней со дня принятия.

Что делать без положения о закупке в I квартале 2012 года

Возникает закономерный вопрос, каким образом заказчику следует осуществлять закупки в течение I квартала 2012 года, если положение о закупке еще не утверждено, Закон № 94-ФЗ применять не предписано, а Закон № 223-ФЗ в силу уже вступил. Наиболее безопасным, буквально соответствующим законодательству вариантом представляется прямое следование нормам Закона № 223-ФЗ — использование только предусмотренных в нем допустимых способов закупки — конкурсов и аукционов2, формирование закупочной документации строго в соответствии с предусмотренными позициями и т. д. В то же время важно как можно скорее утвердить положение о закупке и разместить его на своем сайте, успев это сделать до 1 апреля 2012 года. Очевидно, в случае опоздания перейти в течение 2012 года от обязательного применения при закупках Федерального закона № 94-ФЗ на применение собственного положения о закупках и с организационной, и с юридической точки зрения будет несколько сложнее.

Вопросов больше, чем ответов

Толкование многих норм Закона № 223-ФЗ неоднозначно, они кажутся простыми лишь на первый взгляд, до тех пор, пока их не начинаешь применять на практике в конкретной организации. Со дня принятия Закона № 223-ФЗ в Интернете появилось большое количество дискуссий относительно применения его положений на практике. Под сомнение была поставлена даже необходимость принятия положения о закупке. Ситуация не прояснилась и к моменту вступления закона в силу, когда по причине отсутствия правоприменительной практики исполнители закона вынуждены трактовать нормы фактически каждый по-своему. Наиболее распространенными вопросами среди заказчиков являются следующие:

• правомерно ли не разрабатывать положение о закупке, а в закупочной деятельности руководствоваться нормами Закона № 94-ФЗ;
• на какую сумму возможна закупка товаров, работ и услуг у единственного поставщика;
• можно ли не размещать документацию о закупке в том случае, если в качестве основного способа закупок используется запрос котировок;
• распространяются ли нормы Закона № 223-ФЗ на долгосрочные договоры, которые были заключены до вступления его в силу;
• можно ли в качестве основного способа закупок на практике использовать только неконкурентный способ — закупку у единственного поставщика, при этом для формального соблюдения требований закона указать в положении о закупке конкурентные способы, такие как конкурс и аукцион;
• на каких площадках следует проводить электронные аукционы и каков регламент получения ЭЦП?

В настоящий момент официальных разъяснений уполномоченного органа по вышеперечисленным вопросам нет. Однако следует заметить, что в случае возникновения спорных ситуаций, во избежание неверного толкования норм закона целесообразно воспользоваться правом гражданина на обращение в органы власти, которое регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Так, в соответствии с ч. 1 ст. 12 указанного закона письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации такого обращения.

«Слишком» — не значит «хорошо»

Беда России, снижающая ее международную конкурентоспособность, — чрезмерная сложность административных (в самом широком смысле этого слова) процедур, приводящая к росту расходов на управленческий аппарат, что увеличивает себестоимость продукции. Закон № 223-ФЗ дает определенную свободу для маневра. Этими возможностями надо пользоваться и создавать такое регулирование закупочных процедур, которое будет удобно и самому заказчику, и поставщикам продукции и которое будет давать ответы, а не порождать новые вопросы.