Финансово-экономическая основа местного самоуправления в России

Мировой опыт свидетельствует о том, что реальность и эффективность местного самоуправления определяется объемом финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципальных образований. Поэтому вопрос финансового обеспечения является одним из самых острых для местного самоуправления. Кроме того, именно наличие у муниципалитетов достаточных собственных ресурсов необходимо для решения вопросов местного значения. В качестве таких ресурсов на сегодняшний день принято рассматривать средства местного бюджета или, как их определяют в экономической литературе, местные финансы, а также имущество, принадлежащее муниципальным образованиям.

Светлана Ревмеровна МАРВАРОВА, руководитель УФК по Республике Башкортостан, Рим Климович ТЕРЕГУЛОВ, замруководителя УФК по Республике Башкортостан, Линиза Раисовна ЗАГИТОВА, доцент кафедры финансов и банковского дела Уфимской государственной академии экономики и сервиса

Для более полного раскрытия понятия финансово-экономической основы современного местного самоуправления в РФ необходимо исследовать советский период. Несмотря на то что местные бюджеты в то время формировались и исполнялись, говорить об их самостоятельности не приходится, так как в единую вертикаль государственной власти входили все участники бюджетного процесса на местном уровне. Тем более при существовании общегосударственной собственности вопрос о муниципальной собственности не был актуальным. Особенностью той политико-экономической системы являлась то, что большую часть задач, решаемых сегодня органами местного самоуправления, государство возлагало прежде всего на градообразующие предприятия, а в сельской местности вопросы местного значения решались сельскохозяйственными предприятиями. Следовательно, принципы, на которых базировалась финансово-экономическая основа местного само­управления в советский период, исключали самостоятельность, между тем это один из основных принципов для данного уровня управления.

С вступлением в силу Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» было признано многообразие форм собственности, в частности право муниципальной собственности. В 1993 году состоялось конституционное разделение государственной и муниципальной власти, что окончательно разграничило государственную и муниципальную собственность. Однако это было только начало формирования системы местного само­управления в Российской Федерации.

Проанализируем состав ресурсов, находящихся в муниципальной собственности на разных этапах реформы местного самоуправления. Согласно Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправление в РСФСР» экономическую базу местного самоуправления составляли природные ресурсы, муниципальная и иная собственность. В Законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» экономическая основа представлена более широко: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органами местного самоуправления, и иная собственность. Действующий на сегодняшний день Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» включает в экономическую базу муниципалитетов средства местных бюджетов, имущество, находящееся в муниципальной собственности, и имущественные права муниципальных образований. Таким образом, можно определить тренд реформы муниципального управления, с одной стороны сузивший экономическую основу местного самоуправления, а с другой конкретизирующий ее перечень относительно компетенции органов местного самоуправления.

Понятие и источники муниципальных финансов

Конституциональное определение государственных уровней власти и управления в РФ предполагает отдельное существование муниципальных финансов как финансовой основы местного самоуправления, призванных обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Тем не менее действующий Закон № 131-ФЗ не дает трактовки понятия муниципальных финансов и уж тем более не раскрывает их состав. Ответ на этот вопрос можно найти в финансовой литературе, где муниципальные финансы определяются как совокупность экономических отношений, возникающих при распределении и перераспределении ВВП и части национального богатства, в процессе которого осуществляется формирование и использование финансовых фондов муниципальных образований и муниципальных предприятий (организаций).

Таким образом, муниципальные финансы — это совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. В соответствии с этим можно выделить основные источники муниципальных финансов: во-первых, это государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством; во-вторых, собственные средства муниципалитетов, создаваемые за счет деятельности органов местного самоуправления, и, в-третьих, заемные средства или муниципальный кредит.

Местные бюджеты — ключевой фонд

С этой точки зрения ключевым финансовым фондом муниципального образования является местный бюджет и совокупность всех экономических отношений, связанных с его формированием и использованием. Бюджет муниципального образования — это не что иное, как план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. Структура и содержание доходов местного бюджета исчерпывающе раскрыта в ст. 41 Бюджетного кодекса. Напомним, что к налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. К неналоговым относятся доходы от использования, продажи (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней) имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан и иные неналоговые доходы.

Вместе с тем подробную классификацию собственных доходов местных бюджетов дает нам и Закон № 131-ФЗ. Она выглядит следующим образом:

• средства самообложения граждан;
• доходы от местных налогов и сборов;
• доходы от региональных налогов и сборов;
• доходы от федеральных налогов и сборов;
• безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты;
• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
• штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
• добровольные пожертвования;
• иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Анализ теоретических и правовых аспектов финансово-экономической основы местного самоуправления выявил, что создана существенная база, которая должна обеспечить муниципальные образования РФ имуществом и финансовыми ресурсами, необходимыми для самостоятельного решения вопросов местного значения. Однако стоит привести цитату из выступления Президента РФ Д. А. Медведева, которая характеризует современное состояние дел в этой сфере: «...объем средств, который консолидируется сегодня на муниципальном уровне, не соответствует объему полномочий... ситуация у нас пока весьма и весьма сложная в сравнении с тем, как живут муниципалитеты в других государствах...» Удельный вес налоговой составляющей в местных бюджетах согласно уточненным плановым назначениям по федеральным округам представлен на рисунке. По данным официальной бюджетной отчетности, общий объем утвержденных на 2011 год доходов местных бюджетов составляет 2,7 трлн руб., что выше уровня исполнения 2010 года на 2,5 %, или 66,1 млрд руб. При этом собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, утверждены в объеме почти 2 трлн руб., это больше уровня 2010 года на 0,6 %, или 12,7 млрд руб. Структура и динамика поступлений доходов местных бюджетов представлены в таблице.

По состоянию на 1 июля 2011 года налоговые доходы поступили в местные бюджеты в объеме 405,1 млрд руб., из них налог на доходы физических лиц составляет 63,9 %, земельный налог — 12,9 %, налог на имущество физических лиц — 0,6 %. Относительно показателей аналогичного периода 2010 года фактические поступления налоговых доходов в минувшем году увеличились на 11,4 %. В том числе по налогу на доходы физических лиц — на 10,6 %, по налогам на совокупный доход — на 19,6 %, по земельному налогу — на 11,4 %. При этом поступления налога на имущество физических лиц снизились на 1,6 %.

Опыт реализации имущественных прав

На наш взгляд, местные власти недостаточно используют распространенные за рубежом источники доходов, например доходы от реализации имущественных прав. То есть доходы в виде прибыли, приходящейся на долю в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципалитетам. Интересен пример в этой области городского округа города Уфы.

Так, администрация Уфы принимает участие в деятельности ОАО «Инвестиционное агентство», ОАО «Уфимское городское агентство ипотечного кредитования» и др. ОАО «Инвестиционное агентство» было создано 27 февраля 2008 года путем реорганизации МУП «Инвестиционное агентство», созданного в 2002 году, и является полным правопреемником последнего. На сегодняшний день «Инвестиционное агентство» — это известное в Уфе и в России предприятие с хорошей деловой репутацией, штат которого укомплектован компетентными специалистами. За время деятельности предприятия им немало сделано. Создана самоокупаемая и самофинансируемая заемно-инвестиционная система Уфы. Выделены бюджетные кредиты более чем 178 предприятиям города на общую сумму 4 млрд руб. В период с 2002 по 2010 год Уфа разместила через генерального агента — ОАО «Инвестиционное агентство» пять облигационных займов на общую сумму 2,75 млрд руб. В бюджет города поступили процентные платежи по бюджетным кредитам в сумме 837 млн руб. Были осуществлены лизинговые поставки оборудования и техники для предприятий города на сумму 730 млн руб. Запущен проект по привлечению в МУП «Уфаводоканал» субзайма Всемирного банка для финансирования строительства третьей очереди городской канализации на сумму 30 млн долл. сроком на 15 лет, в настоящее время «Инвестиционное агентство» выполняет функции помощника «инженера» данного проекта. Достигнуты договоренности о предоставлении кредита Европейского банка реконструкции и развития Управлению жилищного хозяйства города Уфы на сумму 360 млн руб. на 13 лет для финансирования проекта энергосбережения тепла в жилом секторе города.

В 2008 году ОАО «Инвестиционное агентство» выступило финансовым консультантом Правительства Республики Башкортостан и администрации городского округа города Уфы по региональному инвестиционному проекту «Строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры г. Уфы Республики Башкортостан», претендующему на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ. Было подготовлено несколько проектов по размещению корпоративных облигаций, а также увеличен срок обращения городских займов до четырех лет, что позволило городу приступить к инвестициям в социальной сфере.

Что касается ОАО «Уфимское городское агентство ипотечного кредитования», то оно создано в форме открытого акционерного общества в декаб­ре 1999 года для организации системы ипотечного кредитования при приобретении жилья в первую очередь по городским социальным программам, разработанным в соответствии с Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в РФ. В уставном капитале агентства 99 % акций принадлежит Комитету по управлению муниципальной собственностью Уфы. По результатам 2010 года агентство получило чистую прибыль в сумме 15 млн руб. И это в условиях, когда уровень ипотечных сделок снизился из-за мирового финансового кризиса. Сумма дивидендов, выплаченных за 2010 год, равна 11,9 млн руб., что составляет 100 % от общей суммы дивидендов, подлежавших выплате.

Из приведенных примеров видно, что, если муниципалитет заинтересован в расширении своей финансово-экономической основы, он использует все возможности.

В заключение еще раз отметим, что муниципальные образования в настоящее время находятся в очень жестких условиях, так как им переданы два самых непопулярных налога: земельный и налог на имущество физических лиц. Собирая и поднимая ставки этих налоговых и неналоговых платежей (с целью обеспечения существующего плана доходов), местная власть рискует настроить против себя местное население, особенно в сельских районах, что может привести к негативным последствиям. Поэтому муниципальным образованиям необходимо увеличивать количество источников их финансово-экономической основы не только за счет объема собираемости налоговых платежей, но и за счет неналоговых доходов, тем более законодательство РФ дает такую возможность.