Алексей БИРЮКОВ, зам. руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина России — начальник Отдела мониторинга региональных финансов
Автором предлагается и другой способ анализа обоснованности предоставления ссуд на кассовый разрыв регионам путем сопоставления недополученных территориальными бюджетами доходов в связи с предоставлением региональными и местными властями налоговых льгот и объема выданных за тот же период ссуд.
5,2 млрд. руб. бюджетных ссуд, выданных в 2000 г., были предоставлены субъектам Федерации, бюджеты которых недополучали условно-собственные доходы в связи с решениями по льготному налогообложению; 7,7 млрд. руб. — в 2001 г., а в 2002 г. — 5,5 млрд. руб. Причем, по мнению автора, снижение объема «излишних ссуд» в 2002 г. вызвано не столько изменением подходов к управлению этим инструментом со стороны Минфина России, сколько изменением налогового законодательства, в котором были в числе прочего частично отменены льготы по налогу на прибыль. Далее следуют расчеты, сделанные по ряду регионов. Думается, что выделение ссуд известному в недавнем прошлом офшору — Республике Мордовия — не может быть обосновано хоть сколько-нибудь заслуживающими внимание способами. А масштабы средств, вливаемых в бюджеты Якутии, Омской и Орловской областей, вообще ставят в тупик исследователя.
Учитывая приведенный пример, представляется недопустимым продолжение действующей практики предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета, поскольку это приводит к расточительному расходованию средств федерального бюджета, необоснованности и неадекватности региональной бюджетной политики этого механизма предоставления бюджетных ссуд, искажению стимулов для региональных и местных властей. Кроме того, принимая во внимание существенные объемы пролонгированных в нарушение Бюджетного кодекса ссуд, они теряют свое изначальное содержание временной финансовой помощи и превращаются в инструмент, аналогичный ФФПР, но только используемый по совершенно другим направлениям и обоснованиям.
Интерес представляет также анализ обоснованности предоставления бюджетных ссуд на основе отчетности о доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных средств бюджета и предоставления бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) внутри страны.
Даже неискушенному читателю несложно себе представить, каких дополнительных доходов лишился федеральный бюджет, предоставляя беспроцентные (и, как мы знаем, в ряде случаев бессрочные) ссуды, в то время как соответствующие субъекты Федерации, успешно подменяя коммерческие банки, использовали бюджетные средства, получая при этом колоссальные рентные доходы. Ниже представлены некоторые данные, которые позволяют судить о бюджетной политике регионов в области расходов при решении о выдаче ссуд.
Как видим, и здесь есть множество вопросов, касающихся обоснованности предоставления временной финансовой помощи. Например, Красноярский край, имеющий один из наиболее низких уровней оплаты населением ЖКУ и напрямую влияющий на величину расходов бюджета региона, тем не менее получил более миллиарда рублей в виде ссуд, которые, разумеется, не были возвращены. Нетрудно понять, что субъекты Федерации, проводящие политику экономии бюджетных расходов и способствующие скорейшему реформированию ЖКХ, которая приводила к большей сбалансированности бюджета, имели меньше шансов на получение ссуд. Таким образом, напрашивается вывод о крайне низком полезном эффекте действующей практики предоставления бюджетных ссуд регионам. В настоящее время мощный финансовый рычаг остается в стороне от внимания общественности. Законодательная власть также не играет сколько-нибудь заметной роли в изменении хода дел, ежегодно поощряя сохранение действующей системы путем безропотной пролонгации ссуд. Вместе в тем, предельно деформализованный канал распределения финансовых ресурсов становится не только потенциальным источником возникновения «конфликта интересов», но и способом давления на региональные власти из федерального центра (поскольку первые много и почти безнадежно должны), становится политическим инструментом, что отсылает нас к строкам А.С. Пушкина, вынесенным в эпиграф первой части статьи.
Для того чтобы прояснить вопрос о бюджетных ссудах как таковых, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о сущности и задачах данного инструмента.
Итак, обозначим главные отличия бюджетных ссуд от других видов финансовой помощи. Возвратность средств. То есть, если дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозвратной основе, то бюджетная ссуда должна быть возвращена до определенного срока и не позднее конца финансового года.
Период возникновения потребности в средствах. Второе отличие заключается во времени периода, параметры которого оцениваются для предоставления средств. Прочие виды финансовой помощи предоставляются на основе расчета по территориальным бюджетам до начала финансового года, планирования бюджетов. Бюджетная ссуда на кассовый разрыв предоставляется на основе текущего исполнения бюджета. Здесь, впрочем, можно назвать одно исключение — это так называемые дотации на стабилизацию доходной базы, распределение которых производится Правительством РФ также на основе текущего исполнения консолидированных бюджетов регионов. Однако это особый случай, рассмотрение которого находится за рамками данной концепции.
Сбалансированность бюджета. Иначе говоря, текущее превышение определенных расходов над доходами, «закрываемое» ссудой, тем не менее не означает, что годовое исполнение бюджета также несбалансированно. Напротив, исходной позицией (обусловленной возвратностью средств) является то, что кассовый разрыв вызван именно кратковременными явлениями, а в целом за год доходы бюджета обеспечат финансирование необходимого объема расходов. Это также подразумевает, что временное снижение доходов в текущем месяце (увеличение расходов) будет компенсировано ростом доходов (снижением расходов) в последующих.
Основной задачей, решить которую предлагается с помощью предоставления бюджетных ссуд на кассовый разрыв, является обеспечение текущей сбалансированности бюджета получателя средств при условии принятия получателем средств повышенных обязательств по направлению заемных и собственных средств в последующие периоды на финансирование приоритетных расходов с соблюдением принципа равенства получателей средств и последующей оценкой результативности использования ссуды в условиях наличия конкурентной среды среди получателей и повышения эффективности бюджетной политики получателей.
Ст. 137. Бюджетного кодекса РФ гласит: «Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год».
На самом деле законом о федеральном бюджете не регламентируются цели, которые преследуются при предоставлении ссуд, за исключением повторения положения Бюджетного кодекса о «кассовом разрыве». Параметры, обуславливающие наличие кассового разрыва, можно представить графически следующим образом.
Как видно из графика, поступление доходов в феврале составляло всего 30% от среднегодового уровня, что говорит о наличии «кассового разрыва, обусловленного сезонным характером поступлений доходов», в то время как расходы за тот же период приближались к среднегодовому значению. То же можно отметить в мае—июне и октябре—ноябре, но, разумеется, при том, что среднее за год соотношение дает сбалансированный бюджет. А это означает, что последний период в рассматриваемом примере, когда расходы превышали доходы, уже не может дать основание на получение ссуды, поскольку профицит прошлого периода (принцип сбалансированности) должен обеспечить достаточный объем резерва для финансирования вновь возникающего дефицита. Из вышесказанного вытекает обязательное ограничение на сроки предоставления ссуд октябрем—ноябрем бюджетного года.
Другой вывод — ограничение числа ссуд, которые могут быть выданы одному получателю в течение года. Общая логика предоставления ссуды, срок которой ограничен шестью месяцами, позволяет назвать одно-двукратную выдачу.
Итак, кассовый разрыв — это временное превышение объема определенных обязательств бюджета в конкретный период над располагаемыми средствами по их обеспечению за тот же период, вызванное несовпадением сроков осуществления расходов и сроков поступления доходов.
Журнал «Бюджет» №3 март 2004 г.
