В декабре 2003 года исполнилось 85 лет Департаменту финансов города Москвы. Редакция журнала «Бюджет» начинает публикацию отрывков из книги «История финансов Москвы», изданной коллективом Департамента финансов г. Москвы.
Начало плановой эпохи в советской истории ознаменовалось целым комплексом экономических и административных реформ. Так, в конце 20-х годов произошло новое районирование значительной части территории СССР. Была образована Московская область, в которую вошли несколько старых губерний: Московская, Тверская, Рязанская, Тульская и часть Калужской с г. Калугой. Новая область была разделена на десять округов. Один из них назывался Московским, но собственно Москва в него не входила и была выделена в самостоятельную административно-территориальную единицу. В результате нового деления доля городского населения в Московской области сильно понизилась и составила всего лишь одну треть от общего числа проживавших здесь людей. Всю систему финорганов области возглавлял Московский областной финансовый отдел (МОФО), работавший под началом Московского областного исполнительного комитета и Наркомфина РСФСР. Ему по «ведомственной вертикали» подчинялись: 10 окружных финансовых отделов; 6 районных финотделов Москвы; 122 налоговых участка Москвы.
Новый штат Облфо был меньше штата Мосфинотдела почти на 20%. Составление и исполнение бюджета г. Москвы осуществлялось в это время в Управлении местными финансами Москвы. Оно же руководило работой райфинотделов столицы. Последним было поручено взимать налоги и сборы, однако сама налоговая инспекция (в то время она не была самостоятельной и именовалась «наружным надзором») была подчинена МОФО, и райфо не имели права вмешиваться в оперативную деятельность инспекции. В основу окружного деления были положены научные принципы районирования: производственная специализация, экономическое тяготение, обслуживание населения. Однако этот рационалистический подход противоречил устоявшимся представлениям людей. Новая структура в какой-то мере соответствовала наступившей в конце 20-х годов эпохе «планового автоматизма», когда казалось, что рациональные принципы организации производства не просто сменят традиционные, но и существенно облегчат само управление сложными экономическими процессами. «Культ плана» также ярко проявился и при проведении налоговой реформы 1930 г. Дело в том, что реформа предусматривала отчисление основных налогов (старого — с прибыли и нового — с оборота) с плановых сумм. Если же реальный оборот предприятия оказывался ниже планового, то предприятие лишалось оборотных средств. Противоречил новый механизм сбора налогов и тому обстоятельству, что план предусматривал наличие разных уровней рентабельности конкретных промышленных предприятий, ставки же налога с прибыли рассчитывались по отраслям.
Взимание платежей было чрезвычайно централизованным, и местные органы оказались изолированными от сбора налогов и, соответственно, были лишены каких-либо стимулов по их сбору. По похожему сценарию разворачивались события и в кредитной области. Автоматизм кредитования привел к тому, что Госбанк и сами предприятия не имели возможности контролировать собственные финансовые потоки.
Несостоятельность «планового автоматизма» стала очевидной в течение очень короткого срока. Реалии быстро вернули планировщиков на землю, и структура управления приобрела более традиционный вид. Налог с оборота и отчисления из прибыли стали взиматься с фактических, а не плановых показателей, а отраслевые ставки налога с оборота были заменены исчислениями по отдельным группам товаров. Местный бюджет начинает получать процент отчисления от платежей по налогу с оборота.
В 1931 г. Москва была выделена из области в особую административно-хозяйственную единицу с самостоятельным бюджетом. В это время начинает активно обсуждаться «Генеральный план реконструкции Москвы», который определил развитие городского хозяйства и финансов Москвы в 30-е годы.
Уже в 20-е годы было предпринято довольно большое количество попыток разработать единый план преобразования Москвы. В конечном итоге реализован был наиболее приземленный план, ориентированный на решение целого комплекса как идеологических, так и практических задач. В 1931 г. на пленуме ЦК ВКП(б), обсуждавшем вопросы градостроительства, с докладом «О Московском городском хозяйстве и развитии городского хозяйства СССР» выступил Л.М. Каганович. Тогда же было принято решение о разработке «серьезного, научно обоснованного плана дальнейшего расширения и застройки г. Москвы». Такой план был утвержден 10 июня 1935 г. постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР на срок 10 лет и на ближайшие три года.
Он и получил название «Генерального плана реконструкции Москвы». Главная цель плана — сформировать на месте стихийно застроенной Москвы единый архитектурный комплекс. Его идейным и архитектурным стержнем должен был стать Дворец Советов. Территория города расширялась до 60 тыс. га. Предусматривалось создание новой сети улиц и проездов, дополнявшей исторически сложившуюся радиально-кольцевую систему улиц и создававшей возможность связать районы между собой без обязательного проезда через центр. Ширина улиц в соответствии с планом должна была увеличиться в среднем до 30—40 м. Асфальтирование 10 млн. кв. м городских проездов ликвидировало разнотипность мощения улиц. Намечалась также постройка 11 новых и реконструкция трех старых мостов. Длина набережных Москвы-реки и Яузы должна была вырасти на 66 км. Генеральный план предполагал и решение наиболее сложной проблемы — жилищной. К началу 30-х годов почти треть всего жилого фонда приходилась на деревянные дома. Москва тех лет в значительной степени была малоэтажным городом (86% всех зданий не превышало двух этажей). Половина всего жилого фонда не была подключена к водопроводу и канализации. Общая программа жилищного строительства ориентировалась на создание 15 млн. кв. м жилья, из которых 4 млн. должно было финансироваться из городского бюджета. Предполагалось построение 6 гостиниц на 4 тыс. номеров, 530 школ, 17 больниц, 27 диспансеров, 50 кинотеатров, 4 домов культуры и 7 клубов. В результате проведенной реконструкции к 1937 г. обеспеченность водопроводом и канализацией жилых домов повысилась до 80%. Активно велось строительство больших многоэтажных домов на окраинах города. Главное достижение в городской транспортной политике Москвы в 30е годы — открытие первой линии метрополитена, длина которой составила 12 км. В 1937 г. этим видом транспорта было перевезено более 155 млн. человек. В 1933 г. в Москве появились первые троллейбусы. Тем не менее основным средством передвижения городских жителей в это время оставался трамвай. В том же 1937 г. им было перевезено более 1,5 млрд. пассажиров.
На поддержание и реконструкцию этого вида транспорта выделялась наибольшая часть «транспортных расходов» бюджета. Наряду с общественным транспортом получил развитие таксомоторный парк, вытеснивший к тому времени извозчиков. В 1937 г. в Москве было 920 легковых и 496 грузовых автомобилей, занимавшихся пассажирскими перевозками. Из числа очень важных проектов того периода, в той или иной мере относившихся к сфере городского хозяйства, а значит финансировавшихся из московского бюджета, отметим также строительство канала Москва — Волга. Канал окончательно решал вопрос снабжения столицы водой. Ожидавшееся в результате этого строительства повышение уровня воды в Москве-реке вызвало необходимость реконструкции старых и строительства новых мостов.
В 1937 г. одновременно строилось 9 новых мостов. Их сооружение на 80% финансировалось из местного бюджета. Наиболее уязвимым местом городского хозяйства оставалась сфера бытового обслуживания. Средства, выделяемые на эти цели из городского бюджета, были небольшие, но даже они осваивались не полностью. Обычно это объяснялось нехваткой необходимого оборудования. К концу 1936 г. в Москве работали 20 телефонных станций (в автоматическом режиме — 8). Усложнялось административное деление московского региона. Вслед за выделением в 1931 г. Москвы в самостоятельную административно-хозяйственную единицу увеличилось количество районов в столице. Если в 1929/30 г. в городе было 6 районов, то в 1931 г. — 10, а в 1937 г. их стало 23. Менялась и структура столичной промышленности. Традиционные лидеры — текстильная и пищевая отрасли уступают место машиностроению. Из каких источников финансировались все упомянутые программы? В основном это были собственные средства московского бюджета.
Так, в 1937 г. собственные средства городского бюджета составили 96,3%. Остальная часть приходилась на дотации из госбюджета и долгосрочные ссуды. Несмотря на инфляционную составляющую этих показателей, мы можем отметить, что наибольший прирост бюджетные доходы дали в середине 30-х годов (1934 и 1936) — наиболее удачных в этот период для национальной экономики. Рассмотрим более подробно структуру доходов московского бюджета в 1937 г.: по сравнению с нэповской эпохой она претерпела существенные перемены. Налоговая и неналоговая составляющие доходов поменялись местами. Главная роль принадлежит теперь отчислениям от государственных налогов и сборов с предприятий, действовавших на территории Москвы, — налогу с оборота, налогу с нетоварных операций, подоходному налогу с обобществленного сектора, госпошлине и др. Важнейшим из них, как и во всей экономике, был налог с оборота.
В 1 937 г. он дал городу около 30% всех доходов бюджета и более 70% отчисляемой городу части налогов. Чуть менее трети всех бюджетных поступлений обеспечивали доходы предприятий местного подчинения. Главную роль играли поступления от легкой промышленности (около 15 млн. руб.). Доходы от жилищно-коммунального хозяйства распределялись более равномерно: жилищное хозяйство давало в бюджет 6,5 млн. руб., коммунальные предприятия — 6,7 млн., коммунальное хозяйство — 3 млн. В структуре платежей населения более 70% составлял подоходный налог. Остаток в основном приходился на культсбор, направлявшийся на культурное строительство. Расходы московского бюджета также претерпели существенные изменения. Наиболее значительные подвижки дала «социальная составляющая» московского бюджета.
В абсолютном исчислении эта группа расходов выросла более чем в 20 раз (для сравнения, хозяйственные расходы увеличились в 4 раза). Этот скачок отразил в том числе и перевод финансирования народного хозяйства с уровня местного бюджета на государственный. Большая часть «народнохозяйственных» расходов шла на создание и развитие предприятий, производящих стройматериалы. Это объяснялось тем, что расходы на стройматериалы оставались одной из самых «неуправляемых» статей в сметах предприятий на протяжении первых пятилеток. Цены на кирпич, перевозки и т.п. практически всегда превышали официально установленные. Местные же органы власти, имея право устанавливать цены на эту продукцию и принимая во внимание ее постоянный дефицит, не возражали против составления завышенных калькуляций. В то время в Москве (помимо собственно Моссовета) в качестве застройщиков действовало 266 организаций. Таким образом, московским властям приходилось постоянно иметь дело с довольно большим количеством организаций, имевших собственные интересы, не всегда отвечающие потребностям города. Затягивались также сроки ввода в действие объектов.
В 1931—1935 гг., например, дом в 45—50 тыс. кв. м строился в среднем за 4 года и 4 месяца. Технологические же нормативы предписывали возвести его за 7 месяцев. Долгострой вел к распылению и омертвлению отпущенных средств. Строительные планы различных ведомств, включая даже предприятия, подчинявшиеся одному наркомату, были плохо согласованы. Логика централизации требовала передачи этих вопросов непосредственно в наркоматы. Однако это неизбежно привело бы к уменьшению заинтересованности в строительстве самих предприятий и объединений.
Журнал «Бюджет» №3 март 2004 г.
Новый штат Облфо был меньше штата Мосфинотдела почти на 20%. Составление и исполнение бюджета г. Москвы осуществлялось в это время в Управлении местными финансами Москвы. Оно же руководило работой райфинотделов столицы. Последним было поручено взимать налоги и сборы, однако сама налоговая инспекция (в то время она не была самостоятельной и именовалась «наружным надзором») была подчинена МОФО, и райфо не имели права вмешиваться в оперативную деятельность инспекции. В основу окружного деления были положены научные принципы районирования: производственная специализация, экономическое тяготение, обслуживание населения. Однако этот рационалистический подход противоречил устоявшимся представлениям людей. Новая структура в какой-то мере соответствовала наступившей в конце 20-х годов эпохе «планового автоматизма», когда казалось, что рациональные принципы организации производства не просто сменят традиционные, но и существенно облегчат само управление сложными экономическими процессами. «Культ плана» также ярко проявился и при проведении налоговой реформы 1930 г. Дело в том, что реформа предусматривала отчисление основных налогов (старого — с прибыли и нового — с оборота) с плановых сумм. Если же реальный оборот предприятия оказывался ниже планового, то предприятие лишалось оборотных средств. Противоречил новый механизм сбора налогов и тому обстоятельству, что план предусматривал наличие разных уровней рентабельности конкретных промышленных предприятий, ставки же налога с прибыли рассчитывались по отраслям.
Взимание платежей было чрезвычайно централизованным, и местные органы оказались изолированными от сбора налогов и, соответственно, были лишены каких-либо стимулов по их сбору. По похожему сценарию разворачивались события и в кредитной области. Автоматизм кредитования привел к тому, что Госбанк и сами предприятия не имели возможности контролировать собственные финансовые потоки.
Несостоятельность «планового автоматизма» стала очевидной в течение очень короткого срока. Реалии быстро вернули планировщиков на землю, и структура управления приобрела более традиционный вид. Налог с оборота и отчисления из прибыли стали взиматься с фактических, а не плановых показателей, а отраслевые ставки налога с оборота были заменены исчислениями по отдельным группам товаров. Местный бюджет начинает получать процент отчисления от платежей по налогу с оборота.
В 1931 г. Москва была выделена из области в особую административно-хозяйственную единицу с самостоятельным бюджетом. В это время начинает активно обсуждаться «Генеральный план реконструкции Москвы», который определил развитие городского хозяйства и финансов Москвы в 30-е годы.
Он и получил название «Генерального плана реконструкции Москвы». Главная цель плана — сформировать на месте стихийно застроенной Москвы единый архитектурный комплекс. Его идейным и архитектурным стержнем должен был стать Дворец Советов. Территория города расширялась до 60 тыс. га. Предусматривалось создание новой сети улиц и проездов, дополнявшей исторически сложившуюся радиально-кольцевую систему улиц и создававшей возможность связать районы между собой без обязательного проезда через центр. Ширина улиц в соответствии с планом должна была увеличиться в среднем до 30—40 м. Асфальтирование 10 млн. кв. м городских проездов ликвидировало разнотипность мощения улиц. Намечалась также постройка 11 новых и реконструкция трех старых мостов. Длина набережных Москвы-реки и Яузы должна была вырасти на 66 км. Генеральный план предполагал и решение наиболее сложной проблемы — жилищной. К началу 30-х годов почти треть всего жилого фонда приходилась на деревянные дома. Москва тех лет в значительной степени была малоэтажным городом (86% всех зданий не превышало двух этажей). Половина всего жилого фонда не была подключена к водопроводу и канализации. Общая программа жилищного строительства ориентировалась на создание 15 млн. кв. м жилья, из которых 4 млн. должно было финансироваться из городского бюджета. Предполагалось построение 6 гостиниц на 4 тыс. номеров, 530 школ, 17 больниц, 27 диспансеров, 50 кинотеатров, 4 домов культуры и 7 клубов. В результате проведенной реконструкции к 1937 г. обеспеченность водопроводом и канализацией жилых домов повысилась до 80%. Активно велось строительство больших многоэтажных домов на окраинах города. Главное достижение в городской транспортной политике Москвы в 30е годы — открытие первой линии метрополитена, длина которой составила 12 км. В 1937 г. этим видом транспорта было перевезено более 155 млн. человек. В 1933 г. в Москве появились первые троллейбусы. Тем не менее основным средством передвижения городских жителей в это время оставался трамвай. В том же 1937 г. им было перевезено более 1,5 млрд. пассажиров.
На поддержание и реконструкцию этого вида транспорта выделялась наибольшая часть «транспортных расходов» бюджета. Наряду с общественным транспортом получил развитие таксомоторный парк, вытеснивший к тому времени извозчиков. В 1937 г. в Москве было 920 легковых и 496 грузовых автомобилей, занимавшихся пассажирскими перевозками. Из числа очень важных проектов того периода, в той или иной мере относившихся к сфере городского хозяйства, а значит финансировавшихся из московского бюджета, отметим также строительство канала Москва — Волга. Канал окончательно решал вопрос снабжения столицы водой. Ожидавшееся в результате этого строительства повышение уровня воды в Москве-реке вызвало необходимость реконструкции старых и строительства новых мостов.
В 1937 г. одновременно строилось 9 новых мостов. Их сооружение на 80% финансировалось из местного бюджета. Наиболее уязвимым местом городского хозяйства оставалась сфера бытового обслуживания. Средства, выделяемые на эти цели из городского бюджета, были небольшие, но даже они осваивались не полностью. Обычно это объяснялось нехваткой необходимого оборудования. К концу 1936 г. в Москве работали 20 телефонных станций (в автоматическом режиме — 8). Усложнялось административное деление московского региона. Вслед за выделением в 1931 г. Москвы в самостоятельную административно-хозяйственную единицу увеличилось количество районов в столице. Если в 1929/30 г. в городе было 6 районов, то в 1931 г. — 10, а в 1937 г. их стало 23. Менялась и структура столичной промышленности. Традиционные лидеры — текстильная и пищевая отрасли уступают место машиностроению. Из каких источников финансировались все упомянутые программы? В основном это были собственные средства московского бюджета.
Так, в 1937 г. собственные средства городского бюджета составили 96,3%. Остальная часть приходилась на дотации из госбюджета и долгосрочные ссуды. Несмотря на инфляционную составляющую этих показателей, мы можем отметить, что наибольший прирост бюджетные доходы дали в середине 30-х годов (1934 и 1936) — наиболее удачных в этот период для национальной экономики. Рассмотрим более подробно структуру доходов московского бюджета в 1937 г.: по сравнению с нэповской эпохой она претерпела существенные перемены. Налоговая и неналоговая составляющие доходов поменялись местами. Главная роль принадлежит теперь отчислениям от государственных налогов и сборов с предприятий, действовавших на территории Москвы, — налогу с оборота, налогу с нетоварных операций, подоходному налогу с обобществленного сектора, госпошлине и др. Важнейшим из них, как и во всей экономике, был налог с оборота.
В абсолютном исчислении эта группа расходов выросла более чем в 20 раз (для сравнения, хозяйственные расходы увеличились в 4 раза). Этот скачок отразил в том числе и перевод финансирования народного хозяйства с уровня местного бюджета на государственный. Большая часть «народнохозяйственных» расходов шла на создание и развитие предприятий, производящих стройматериалы. Это объяснялось тем, что расходы на стройматериалы оставались одной из самых «неуправляемых» статей в сметах предприятий на протяжении первых пятилеток. Цены на кирпич, перевозки и т.п. практически всегда превышали официально установленные. Местные же органы власти, имея право устанавливать цены на эту продукцию и принимая во внимание ее постоянный дефицит, не возражали против составления завышенных калькуляций. В то время в Москве (помимо собственно Моссовета) в качестве застройщиков действовало 266 организаций. Таким образом, московским властям приходилось постоянно иметь дело с довольно большим количеством организаций, имевших собственные интересы, не всегда отвечающие потребностям города. Затягивались также сроки ввода в действие объектов.
В 1931—1935 гг., например, дом в 45—50 тыс. кв. м строился в среднем за 4 года и 4 месяца. Технологические же нормативы предписывали возвести его за 7 месяцев. Долгострой вел к распылению и омертвлению отпущенных средств. Строительные планы различных ведомств, включая даже предприятия, подчинявшиеся одному наркомату, были плохо согласованы. Логика централизации требовала передачи этих вопросов непосредственно в наркоматы. Однако это неизбежно привело бы к уменьшению заинтересованности в строительстве самих предприятий и объединений.
Журнал «Бюджет» №3 март 2004 г.
