В самом общем виде причины, обуславливающие постановку вопроса об уточнении подходов к формированию финансовых взаимоотношений в части оказания финансовой помощи субъектам Федерации и муниципальным образованиям, можно разделить на две группы: обусловленные изменениями федерального законодательства и связанные с необходимостью совершенствования данных отношений на основе анализа сложившейся практики.
К первой группе причин относятся требования федеральных законов — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятых в новой редакции в 2003 г. и на основе которых были подготовлены поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.
Так, необходимо обратить внимание на изменение принципа формирования бюджетных расходов в части введения новой категории в бюджетное законодательство — расходные полномочия, — которое не относит средства Фонда компенсаций к финансовой помощи. Средства данного фонда должны распределяться исключительно в виде субвенций на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации, не относящихся к собственным доходам бюджетов регионов.
Кроме того, планом действий на 2004—2005 гг. по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584, предусмотрена разработка порядка распределения средств федерального бюджета закрытым административно-территориальным образованиям, наукоградам, уточнение методики распределения Фонда регионального развития, а также доработка положения о Фонде реформирования региональных финансов в первом полугодии 2004 г. При этом в отношении последнего канала финансовой помощи можно отметить и такой весомый аргумент в пользу уточнения его параметров, как прекращение действия источника его формирования - займа Международного банка реконструкции и развития. В отношении других оснований для изменения параметров действующего раздела расходов федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней бюджетной системы» можно отметить такие причины, как оптимизация и совершенствование порядка формирования и методологии распределения финансовой помощи, повышения обоснованности, формализации, прозрачности и эффективности этих расходов федерального бюджета на основе критического анализа опыта их работы в течение ряда последних лет и новых условий работы бюджетной системы после 2005 г.
Итак, в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ финансовые отношения между федеральным и территориальными бюджетами должны быть преобразованы в собственно финансовую помощь и субвенции на исполнение расходных полномочий федерального бюджета.
Как уже отмечалось, часть расходов территориальных бюджетов, обеспечиваемых ныне за счет Фонда компенсаций, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации, а значит «не допускается включение в эти федеральные законы (по вопросам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации) положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации».
Наполнение данного Фонда определяется исключительно случаями установления федеральными законами обязательств но финансированию тех или иных расходов из бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Состав Фонда компенсаций на 2005 г. тесно связан с процессом внесения изменений и дополнений во множество федеральных нормативных правовых актов с целью их приведения в соответствие с федеральными законами «реформы Козака». При этом, в соответствии с новым бюджетным законодательством, указанные законы, содержащие «наведенные полномочия», должны сразу содержать описание способа распределения бюджетных компенсаций.
Существует и вполне определенная категория расходов, имеющая полное право на включение в состав Фонда компенсаций, — это практикуемая ныне финансовая помощь закрытым административным образованиям и наукоградам.
Формализация механизма оказания финансовой поддержки муниципальным образованиям, имеющим статус наукоградов и закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), из федерального бюджета предусмотрена уже упомянутым планом действий на 2004—2005 гг.
Существующее нормативное правовое регулирование данного вопроса позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования используемых механизмов. Это обусловлено, например тем, что параметры финансовой поддержки наукограда в настоящее время определяются с учетом поступления налогов и сборов с территории наукограда в региональные бюджеты, не имеющих непосредственного отношения к выполнению задач поддержки науки.
Целесообразно усовершенствовать и порядок предоставления федеральных средств закрытым административно-территориальным образованиям, в том числе по возможности отказываясь от способа «прямого счета», содержащего дестимулирующий эффект, а также перераспределения финансовой помощи от одних муниципалитетов к другим в случае перевыполнения бюджета одних и недовыполнения бюджетов других территорий.
Однако здесь имеется и другой весьма значимый аспект, а именно то, что особый статус ЗАТО предполагает повышенное, более качественное финансирование полномочий указанных местных органов управления.
При этом вступление в действие с 2005 г. новой схемы разграничения расходных полномочий устанавливает распространение полномочий субъектов Федерации по межбюджетному регулированию и выполнение других региональных полномочий во всех муниципальных образованиях,
включая и ЗАТО, финансируемые ныне из бюджетов этих муниципалитетов. В то же время в бюджеты ЗАТО не должны зачисляться налоги и сборы в особом порядке, устанавливаемом в последние годы отдельным приложением к федеральному закону о федеральном бюджете.
Исходя из этого, представляется верным предусмотреть предоставление из Фонда компенсаций субвенций на финансирование повышенных расходов ЗАТО и наукоградов, поскольку эти «дополнительные» расходы обусловлены требованиями федерального законодательства и являются, вне всякого сомнения, полномочием федерального правительства, точный объем которых предстоит определить.
В общем следует отметить, что, несмотря на существенную неопределенность на данном этапе — особенно с учетом планируемого перехода на адресную поддержку отдельных категорий граждан в денежной форме вместо натуральных льгот, — следует уже сейчас начать обсуждение вопроса о потенциальном составе Фонда компенсаций в 2005 г., а также определить конкретные формы и способ предоставления бюджетных компенсаций закрытым административно-территориальным образованиям.
Особого внимания заслуживает механизм распределения Федерального фонда финансовой поддержки. Так, существует мнение о целесообразности отказа от распределения Фонда по двум направлениям (80 на 20, пропорциональная и выравнивающая части), применяемого на протяжении ряда последних лет, оставив только один принцип распределения. Как известно, первая часть (80%) распределяется пропорционально разнице между средствами, необходимыми для доведения уровня бюджетной обеспеченности отдельных регионов до среднего уровня по Российской Федерации. Оставшаяся (резервная) часть Фонда распределяется таким образом, чтобы регионам с наименьшими значениями душевых налоговых доходов довести значение этого показателя до максимально возможного (по остаточному принципу).
Вместе с тем, различные способы повышения обеспеченности наименее развитых регионов не могут достаточно эффективно служить решению одной и той же задачи, которую выполняет Фонд. Так, распределение всех средств Фонда среди наименее обеспеченных территорий для достижения минимального объема удельных бюджетных ресурсов должно осуществляться вне всякой зависимости от среднего по Российской Федерации уровня. С другой стороны, пропорциональное подтягивание подразумевает, что регион с наименьшими доходами получает максимально возможный объем ресурсов автоматически, без учета того, насколько этот уровень доходов соответствует требуемому объему. Прочие же субъекты Федерации, доходы которых с учетом этой финансовой помощи будут выше данного уровня, получат дополнительные (сверх минимального уровня) средства. При прочих равных условиях, использование пропорционального подтягивания содержит важный стимулирующий эффект, побуждающий территориальные органы управления активизировать работу по развитию налоговой базы, поскольку межрегиональные различия в уровне бюджетной обеспеченности после распределения такой финансовой помощи сохранятся, хотя, разумеется, будут весьма существенным образом сокращены.
Решение этого вопроса позволит реализовать и другую задачу — сокращение числа дотационных субъектов Федерации. Факты таковы, что только для 54 субъектов РФ доля средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации превышает 10% их общих доходов, в то время как для 17 регионов влияние этого фонда некритично.
В то же время, данные субъекты Федерации, имеющие уровень расчетной бюджетной обеспеченности, максимально приближенный к среднему по Российской Федерации, отвлекают порядка 20 млрд. руб. в условиях 2003 г.
Исходя из этого, можно, например, снизить критерий выравнивания бюджетной обеспеченности до 70—80% от среднероссийского уровня, сконцентрировав финансовую поддержку в наиболее в ней нуждающихся территориях. К тому же это позволит снять с этих субъектов Федерации недействующие ограничения бюджетного законодательства (объем долга, дефицита, заработной платы госслужащих).
Требует уточнения и процедура оценки налогового потенциала субъектов Федерации и межрегиональной дифференциации стоимости предоставления бюджетных услуг в расчете на душу населения. Известно, что действующая на 2004 г. методика распределения Федерального фонда финансовой поддержки, оперирующая порядка двумя сотнями показателей по 89 субъектам РФ за различные периоды, стала весьма сложной, а следовательно, труднопроверяемой и непрозрачной.
В отношении порядка оценки расходов территориальных бюджетов (индекс бюджетных расходов) следует учесть, что разграничение расходных полномочий между уровнями власти, вступающее в силу с 2005 г., обусловит существенное повышение самостоятельности субнациональных властей в области формирования и исполнения бюджетных расходов.
Действующий порядок чрезмерно сложного определения межрегиональной дифференциации в стоимости бюджетных услуг по отдельным отраслям
функциональной классификации расходов может быть оправдан только строгой регламентацией отраслевых бюджетных расходов, отменяемой с 2005 г., а также практикой согласования методологии. В новой схеме формирования расходов на основе
полномочий возможна и даже целесообразна разнообразная структура, формы и интенсивность выполнения собственных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Учет таких малозначимых
и практически не оказывающих влияния на результаты расчета показателей, в том числе по данным бюджетной отчетности о штатах, сети и контингенте, не несет в себе полезной нагрузки, а кроме того — препятствует реализации механизма стимулирования процесса оптимизации и реструктуризации бюджетной сети, так как учитывает сложившуюся структуру и масштаб обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, а не потребность населения.
Таким образом, представляется полезным рассмотреть вопрос об использовании только одного показателя на базе коэффициента удорожания бюджетных услуг.
В отношении оценки налогового потенциала можно также отметить возможности упрощения и повышения прозрачности счета. Например, явно избыточным представляется перечень отраслей и подотраслей экономики, для каждой из которых последовательно определяется удельный вес за три года, а также уровень налоговой нагрузки.
Учитывая тот факт, что налоговые доходы территориальных бюджетов в основном представлены налогом на прибыль организаций и подоходным налогом — то есть напрямую отражены в добавленной стоимости, -принципиально важным представляется производить выделение только тех отраслей промышленности, где уплачиваются косвенные налоги, зачисляемые в бюджеты регионов: пищевая промышленность (акцизы на водку, ликеро- и виноводочные изделия, пиво), торговля (акцизы на нефтепродукты) и топливная промышленность (ресурсные платежи). Другим критерием для учета отдельной подотрасли при оценке налогового потенциала может служить ее значимость — то есть величина доли производства данной подотрасли и объем налоговых поступлений.
Еще одной необходимой процедурой уточнения параметров распределения Федерального фонда финансовой поддержки, обусловленной принятием федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации и отраженными в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, должна стать ликвидация целевой составляющей Фонда, в том числе субсидий на финансирование Северного завоза и субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию путем предоставления всей суммы средств в виде дотаций. При этом для субъектов Федерации, имеющих в своем составе районы Крайнего Севера, в целях обеспечения сроков осуществления данных расходов должен сохраняться опережающий порядок перечисления части средств на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Отпадает необходимость в специальной корректировке на население и другие показатели по ЗАТО и городу Сочи, поскольку новая конструкция закрепления налоговых доходов за уровнями бюджетной системы предполагает получение ЗАТО доходов наравне с прочими муниципалитетами.
Наконец, оценка бюджетной обеспеченности по сложносоставным субъектам Федерации, в состав которых входят автономные округа, должна производиться в целом по региону. Новая редакция Бюджетного кодекса РФ предполагает исключение автономных округов из процесса прямых взаимоотношений с федеральным бюджетом. Данная корректировка приведет, помимо прочего, к увеличению возможностей по выравниванию бюджетной обеспеченности прочих регионов за счет образовавшейся экономии от укрупнения объекта оценки.
С учетом потенциальной возможности значительного изменения статуса средств Фонда компенсаций, очевидно, возможно возникновение межрегиональных диспропорций в финансировании некоторых социально значимых расходов. Однако в настоящее время уже есть, и достаточно апробирован, механизм решения задачи влияния на бюджетную политику регионов — это обусловленная финансовая помощь, в числе которой Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных финансов и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.
Представляется правомерной постановка вопроса о поддержке приоритетных направлений расходов за счет Фонда софинансирования социальных расходов, что также позволит обеспечить и должный контроль за выполнением важной социальной функции органами государственной власти субъектов Федерации и соблюсти требование относительно автономности полномочий региональных властей в этой области.
Среди возможных вариантов наполнения Фонда софинансирования социальных расходов целесообразно дополнительно рассматривать такие категории бюджетного финансирования, выполнение которых на должном (рекомендуемом) уровне имеет наибольшее социальное и экономическое значение, а кроме того, сопряжено с улучшением качества предоставляемых бюджетных услуг. Поддержка выплат адресных жилищных субсидий малоимущему населению, безусловно, отвечает данным критериям, поскольку не только приводит к оздоровлению жилищно-коммунальной сферы и сосредоточению поддержки на наиболее нуждающихся категориях граждан, но и стимулирует ход реформы этой отрасли экономики.
Вполне объективные предпосылки существуют и для изменения состава и методологии Фонда регионального развития. Данный фонд, формально существующий в той или иной форме порядка десяти лет, только в 2004 г. наконец начнет обретать черты, предписанные еще в Концепции реформирования межбюджетных отношений, то есть на формализованной основе способствовать сокращению различий в уровне обеспеченности объектами социальной инфрастуктуры субъектов Федерации.
Характерно, что сама программа, отвечающая задачам создания Фонда регионального развития (сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ в 2002— 2010 гг. и до 2015 г.), составляет не более 10—12% от его объема, что является весьма серьезным препятствием для повышения экономического и социального результатов от ее использования. Представляется полезным концентрация средств Фонда на решение общей стратегической задачи выравнивания инфраструктурного обеспечения граждан страны и укрепления единого социально-экономического пространства. Исходя из этого, целесообразно усилить роль этой программы в Фонде регионального развития, направленной на сокращение различий в уровне обеспечения регионов объектами социальной инфраструктуры, что вполне соотносится и с принципом равенства прав субъектов Федерации.
Другим значительным ресурсом Фонда регионального развития могут стать субвенции и субсидии на финансирование дорожного хозяйства, предоставляемые субъектам Федерации. Данные средства, исходя из цели их формирования, по определению должны выступать источником решения вопроса улучшения обеспечения субъектов Федерации транспортной сетью, сокращения разрывов в обеспеченности территории России дорогами, а следовательно, являются правомерным: элементом Фонда регионального развития. Учитывая общефедеральные интересы развития региональной инфраструктуры и значительные межрегиональные диспропорции в потребностях развития транспортной сети в субъектах Федерации и размещения налоговой базы по территориям, целесообразно рассмотреть вопрос о включении данного вида финансовой помощи в Федеральный фонд регионального развития.
Как уже было сказано, объем и состав Фонда компенсаций будет определяться строго на основе соответствующих федеральных законов. Изменению должен подвергнуться и порядок формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, Фонда регионального развития. Новая редакция Бюджетного кодекса РФ указывает, что «часть объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащего утверждению на очередной финансовый год, может быть использована для предоставления иных средств финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году», в том числе Фонда софинансирования социальных расходов и Фонда регионального развития.
Таким образом, очередной финансовый год дает возможность выбора между пропорциями направления общего объема средств, предназначенных для финансирования расходов по полномочиям региональных и местных властей, для указанных трех фондов. Выбор при этом может осуществляться в следующей последовательности: сначала определяется, какой объем финансовой помощи направляется на текущие цели (ФФПР и ФССР), а какой - на развитие (ФРР).
При этом, исходя из взаимозаменяемости и взаимодополняемости Федерального фонда финансовой поддержки и Фонда софинансирования социальных
расходов (а также Фонда регионального развития, который рассматривается далее), при распределении средств по всем трем видам финансовой помощи в целях наиболее эффективного использования средств будет учитываться и уровень бюджетной обеспеченности.
В связи с прекращением действия займа Международного банка реконструкции и развития есть все основания для уточнения порядка функционирования Фонда реформирования региональных финансов. Данный Фонд формируется в составе раздела расходов федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней» 2002, 2003 и 2004 гг. Результаты использования Фонда отмечены положительным заключением Счетной палаты РФ, нашли поддержку субъектов Федерации.
Однако, принимая во внимание важность данного инструмента стимулирования процесса реформирования бюджетной системы на субнациональном уровне, целесообразно на основе оценки преимуществ и недостатков применявшегося порядка
принять решения о дальнейшей судьбе этой категории финансовой помощи.
Например, по нашему мнению, целесообразно сократить срок участия конкретного субъекта Федерации в реализации требований для получения субсидий из Фонда реформирования региональных финансов, который в действующем порядке требует не менее трех лет.
Необходимо упростить проверку заявок субъектов Федерации, проектов программ реформирования и плана использования субсидий, а также их выполнения, соблюдения контрольных индикаторов в виде дисквалификационных критериев и минимальных стандартов управления бюджетами, которая в данный момент является весьма сложным процессом, требует на каждом этапе несколько месяцев, а также, зачастую, инспекционных поездок в соответствующие регионы.
Наконец, принципиально важно расширить круг потенциальных претендентов на получение средств Фонда.
В заключение хотелось бы отменить категорию межбюджетных трансфертов, не относящихся непосредственно к финансовой помощи, но традиционно выполнявшую эту роль в последние годы — бюджетные ссуды или -в новой редакции Бюджетного кодекса — бюджетные кредиты. Важно формализовать процедуру предоставления этих средств специальным порядком (методикой). В составе такого порядка можно предусмотреть не только процедуру определения потребности региона в получении заемных средств, но и использовать бюджетные кредиты при условии принятия регионом обязательств по исполнению контрольных бюджетных индикаторов, как это было сделано в 2002 г. в отношении высокодотационных субъектов Федерации.
Подводя итог, можно сказать, что уточнение подходов к формированию финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам других уровней на 2005 г. является таким же приоритетным и важным элементом реформы межбюджетных отношений, как и процесс ликвидации нефинансируемых мандатов, разграничение доходных источников и расходных полномочий, во многом определяющие результаты вступления в действие нового законодательства.
Журнал «Бюджет» №3 март 2004 г.
