Татьяна Hестеренко, заместитель министра финансов РФ - начальник Главного управления федерального казначейства
Казначейское обслуживание исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Обслуживание муниципальных бюджетов. Этого вопроса касается поправка в Бюджетный кодекс, которую внесло Правительство РФ в Государственную думу в пакете поправок в связи с принятием законов «Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Итак, статья 215-я прим как поправка к Бюджетному кодексу.
В связи с этим попытаюсь обосновать позицию Правительства РФ при формулировании данной поправки.
Прежде всего — это необходимость четкого структурирования, четкого разграничения границ экономики. В рамках бюджетного процесса необходимо четко выделить границы сектора государственного управления и его подсекторов — федерального, регионального, муниципального — и отделить этот сектор от других секторов экономики.
Мы должны понять, что именно это четкое структурирование необходимо для дальнейшего обсуждения всех вопросов, связанных с анализом эффективности, сравнения эффективности расходов в секторе госуправления с другими секторами экономики, необходимости пересмотра некоторых вопросов финансовой политики, каждый раз делая выбор в пользу производства услуги или покупки аналогичной услуги у других секторов экономики.
Здесь слишком много вопросов. Но в любом случае та работа, которая сейчас проводится Правительством РФ — анализ бюджетополучателей, реформирование бюджетной сети, разграничение полномочии между подсекторами сектой госуправления на федеральный, региональный, муниципальный уровни, — это все чрезвычайно важные задачи, главным результатом решения которых должно стать, повторюсь, четкое определение сектора госуправления и его подсекторов -федерального, регионального, муниципального.
Далее. Если мы согласились с тем, что сектор госуправления должны находится в Центральном банке. Деньги других секторов экономики должны быть в коммерческих банках.
Почему это важно? Любые финансовые отношения между секторами осуществляются посредством банковской системы. В этой связи важно, чтобы любые потоки между сектором госуправления и остальными секторами экономики оставляли аудиторский след, чтобы любой платеж в бюджет проходил через корреспондентские счета коммерческих банков и любая выплата из бюджета также оставляла аудиторский след, каждый раз проходя через систему корреспондентских счетов.
Что происходит, если этот принцип не соблюдается? Существует различный мировой опыт. А как у нас? Мы имеем собственный опыт, связанный с практикой смешения потоков частного и государственного секторов.
В одном коммерческом банке открывается счет бюджета. В этом же банке открывают счета налогоплательщики, получатели субсидий, субвенций из соответствующих бюджетов. И все происходит внутри одного банка. Налоги якобы уплачиваются, субсидии якобы из бюджета — выплачиваются. Более того, этот банк еще якобы платит проценты по остаткам. Тут же этот же бюджет кредитуется этим же банком, получая кредит на покрытие дефицита. Понятно, что более непрозрачной системы, ведущей к тому, что мы в результате получили в 1998 г., трудно предположить.
Следующий вопрос: почему следует выделить потоки? Нам необходимо делать равные конкурентные предложения или создавать равные конкурентные возможности среди коммерческих банков. Когда мы открываем счета бюджета в коммерческом банке, то какой бы конкурс мы ни проводили — все равно из-за того, что огромный поток средств выделяется в определенную систему или в определенный коммерческий банк, создаются неконкурентные преимущества.
Более того, нужно учитывать попытку, которая постоянно инициируется, а в 2003 г. была успешно предпринята парламентом, — попытку приостановить действие ст. 14 Закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, которая разрешила участвовать в конкурсе аффилированным кредитным организациям. То есть банковским учреждениям, которые созданы самими субъектами Федерации.
На практике такая ситуация вылилась в то, что любые попытки неаффилированых с администрацией банков участвовать в этих конкурсах, всегда проваливались. Происходит это из-за существующих административных барьеров и административных решений. Именно они препятствуют вхождению на соответствующий рынок услуг банкам, которые, несмотря на высокое качество банковских услуг, не могут выиграть в таких конкурсах.
Из этого вытекает следующий вопрос — сохранность средств бюджета. В условиях непрозрачности взаимоотношений, отсутствия конкуренции всегда существует опасность потери бюджетных средств.
И, наконец, когда мы имеем четко структурированные границы секторов экономики, всегда можно оценить эффективность работы каждого из секторов. Коммерческие деньги должны работать на коммерческий сектор, государственные деньги должны работать на государственный сектор.
В рамках управления ликвидностью бюджетного счета можно судить о том, насколько эффективно реализуется бюджетная политика, какова эффективность системы управления ресурсами, вообще как органы власти используют ресурсы, которые им переданы налогоплательщиком в управление.
Если мы приходим к выводу, что средства бюджетов должны находиться только в Центральном банке, возникает вопрос: а как это вообще реализовать, если сейчас Центральный банк сворачивает свою расчетно-кассовую сеть? Как технически обеспечить следующее: где бы ни находился бюджет — его счет, его деньги физически находились бы в Центральном банке?
Правительство предложило использовать систему федерального казначейства, которая в этой части становится как бы аналогом расчетно-кассовых центров Центрального банка. Система в данном случае позволяет приблизить само операционное обслуживание непосредственно к соответствующему бюджету. При этом средства соответствующих бюджетов находятся в Центральном банке.
Вот лишь одна цитата из Бюджетного послания Президента РФ «О бюджетной политике в 2004 году»: «Необходимо принять меры по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуемо посредством проведения операций в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через систему федерального казначейства».
Есть еще одна проблема, которую нужно иметь в виду при обсуждении вопросов взаимодействия бюджетов и платежной системы, в том числе положений, которые сейчас регулируются Центральным банком. Это режимы счетов и форматы платежных документов, которые действуют в платежных системах.
Что сейчас происходит? Региональные казначейства открывают счета. Центральный банк обращается в Минфин России с просьбой согласовать режим счетов региональных казначейств или региональных финансовых органов. Минфин отвечает, что не имеет такого права, поскольку это не относится к вопросам министерства. Юристы Минфина поясняют, что министерство может согласовывать режимы счетов только федерального бюджета. Центральный банк, в свою очередь, не может согласовывать режимы счетов для каждого субъекта и с каждым муниципалитетом отдельно.
То есть существует коллизия в самом построении системы. С одной стороны, централизованные и четко установленные правила, в том числе те, которые регулируются Центральным банком и Национальным банковским советом по режиму счетов, форматам функционирующих в системе платежных документов. С другой стороны, повторюсь, на сегодняшний день нет технической возможности устанавливать режимы счетов отдельно для каждых региональных казначейств.
Мы рассмотрели вопросы, связанные с функционированием системы казначейства. При этом систему казначейства рассматривали как платежную систему сектора государственного управления. В этой части федеральное казначейство равноудалено как от федерального бюджета, так и от бюджетов субъектов, и от муниципальных бюджетов.
Федеральное казначейство не исполняет федеральный бюджет — его исполняют соответствующие федеральные министерства и ведомства. Казначейство при этом только обслуживает счета в рамках исполнения бюджетов и реализует доведение через свою систему объемов санкционированных расходов федерального бюджета.
Аналогичным образом федеральное казначейство, естественно, не пытается заменить органы исполнительной власти в рамках исполнения бюджетов субъектов Федерации. Это всегда была, есть и будет прерогатива и ответственность соответствующих субъектов РФ.
Почему мы считаем, что только такой подход на самом деле оптимален? Он не единственно возможный. Можно создать разные системы, и дело политиков, какую систему выбрать. Но, на наш взгляд, предлагаемый подход — это оптимальная система в рамках единой финансовой системы государства.
Что еще нужно иметь в виду? Любой бюджет и принцип построения бюджета — это принцип единого счета. То есть любой субъект Федерации, муниципалитет в рамках собственного бюджета должен иметь один счет, на который зачисляются все доходы и с которого осуществляются все расходы.
Я имею в виду не один физический счет. Естественно, могут быть валютные счета, могут быть какие-то особенности, связанные с исполнением бюджета, которые реализуются посредством открытия и установления режимов нескольких счетов. Но этот принцип главный, он присущ бюджетному устройству любых стран мира.
Что же у нас сейчас получается? Федеральное законодательство построено таким образом, что большая часть субсидий, субвенций, которые получают субъекты Федерации, имеет целевую направленность, целевое назначение. И федеральный законодатель призывает федеральное правительство при предоставлении этой субсидии субъекту Федерации обеспечить контроль за целевым использованием через счета федерального казначейства.
Получается, что в каждом субъекте Федерации существует как минимум два счета. Первый — это средства бюджета субъекта, которые сконцентрированы в федеральном казначействе (субсидии, субвенции, целевые средства). Второй — это собственное казначейство, свой собственный счет. Так называемые иные доходы, которые не имеют целевой привязки.
Для муниципалитета это уже, как минимум, три счета. Федеральные деньги, которые проходят таким же образом через субъект Федерации. Субъект Федерации ведет туда свой счет. Муниципалитет то же самое: открывает и заводит своим казначействам свой счет.
У одного учреждения, которое является одной частью, одной институциональной единицей, существует три физических счета. Иногда учреждение в муниципалитете просто не знает, куда идти. У него одна смета, но нужно часть средств получить в федеральном казначействе, часть в казначействе субъекта, часть в муниципальном казначействе.
Хорошо, что эти казначейства, как правило, находятся через дорогу (что на самом деле выглядит смешно). В селе из 500 домов существует три казначейства: федеральное, региональное и муниципальное. И все рядом. Мы сейчас даже не рассматриваем операционные расходы, но это приводит к тому, что физически бюджет не имеет единого счета.
Управлять бюджетом в такой ситуации невозможно в принципе. Говорить об управлении ликвидностью ресурсами также практически невозможно. А уж об эффективности использования средств в таких масштабах, в такой конфигурации вообще сложно рассуждать.
Следующее, что нужно иметь в виду. Так уж устроены наша система, наше законодательство, что в России существует один администратор налоговых доходов. Министерство по налогам и сборам осуществляет администрирование и региональных, и муниципальных, и федеральных налогов и сборов. Таким образом, выстраивая единую систему, мы выстраиваем единственное и одноканальное взаимоотношение с администратором налоговых доходов. Любые налоги, поступившие на счет федерального казначейства, сразу же зачисляются в виде доходов в соответствующий бюджет. А информация об уплате налогов, какой бы этот налог ни был — федеральный, региональный или местный — поступает в систему Министерства по налогам и сборам для того, чтобы они учли исполнение налогового обязательства.
Предположим, разные системы казначейства — региональное и муниципальное казначейства — собственные. Во-первых, им нужно выстроить систему взаимоотношений с Центральным банком. Но еще нужно выстроить систему взаимоотношений с налоговой службой для того, чтобы передавать все платежные документы для учета администратором. Конечно, это чрезвычайно дорого и неэффективно.
Я абсолютно уверена: если не будет сделан выбор в пользу единой системы в части кассового обслуживания через федеральное казначейство, то следующий шаг, как я могу сейчас прогнозировать, будет сделан в направлении создания отдельных налоговых органов. Я вижу, к этому все идет. Что дальше: собственная валюта? (Но, надеюсь, это несерьезные фантазии.)
Не буду останавливаться на том, что единая система кассового обслуживания бюджетов дает полную гарантию соблюдения нормативов распределения доходов от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов. Она чрезвычайно удобна для налогоплательщиков (налогоплательщик знает только один счет, на который нужно уплатить налоги). При этом не должно быть его ответственностью то, в какой бюджет доходы от уплаты налогов должны быть зачислены.
Все эти вопросы с финансово-экономическими обоснованиями были рассмотрены Правительством РФ в ходе принятия решения. Теперь дело за парламентом. Именно ему предстоит решить, какая модель кассового обслуживания бюджетов будет реализована в России.
Несколько слов об операционных расходах. Некоторые субъекты Федерации считают, что, создав собственную систему казначейства, они не допустят создания муниципальных казначейств. Но это иллюзии, уверяю вас. Как только будет открыта дверь для создания казначейств (обращаю внимание: как платежных систем), казначейства будут создаваться везде. Будет 30 тыс. муниципалитетов и 30 тыс. муниципальных платежных систем. Прибавьте еще системы 89 субъектов Федерации. Это в десятки, сотни раз увеличит операционные расходы государства в целом. Неужели у субъектов Федерации и у муниципалитетов не на что больше потратить деньги, кроме как на создание платежных систем?.. Уверяем вас: в вопросах эффективности управления ресурсами и в вопросах, связанных с реформой бюджетной системы, у субъектов Федерации чрезвычайно много проблем и задач, на решение которых можно было бы потратить ресурсы, не направляя их на выстраивание собственных платежных систем.
Резонно спросить: а почему, собственно, такое сопротивление? Что же меняется? Почему некоторые субъекты Федерации категорически против того, чтобы существовала единая платежная система сектора государственного управления? Я считаю, что никакой иной причины, кроме потери монополии на информацию, не существует. Той самой монополии на информацию, которой сейчас обладают финансовые органы и которая иногда недоступна даже губернаторам. Именно это является камнем преткновения на пути внедрения систем, которые параллельно предоставляли бы информацию о кассовых потоках по счетам соответствующих бюджетов.
Объективная информация о любом потоке, который пройдет по счету бюджета, любое поступление на счет и любое выбытие по коду бюджетной классификации будут доступны для аудиторов, счетных палат, для губернаторов и общества в целом. Но именно этого и не хотят на местах.
Поэтому я обращаюсь к представителям субъектов России, которые должны быть заинтересованы в том, чтобы операции с бюджетными средствами субъектов, муниципальных образований были прозрачными. Прошу вас еще раз проанализировать и взвесить позицию правительства по данному вопросу. Прошу попытаться понять все аргументы «за» и поддержать предложение Правительства России.
(Выступление на Всероссийской научно-практической конференции «Финансовый контроль и управление экономикой», состоявшейся в Счетной палате РФ 16 декабря 2003 г.)
Журнал «Бюджет» №3 март 2004 г.
