Алексей БИРЮКОВ, зам. руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина России — начальник Отдела мониторинга региональных финансов
Статьей 133 Бюджетного кодекса РФ бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Федерации (бюджета муниципального образования), отнесены к финансовой помощи. Однако, исходя из того, что данные средства — в отличие от дотаций, субвенций и субсидий — предоставляются на возвратной основе, можно выделить их в отдельную категорию временной финансовой помощи, к которой будут относиться также и бюджетные кредиты. Объемы средств, распределяемых через этот канал финансовой помощи, весьма значительны. Так, например, за 2000 г. субъектам Федерации было предоставлено таких ссуд на сумму, превышающую 12 млрд. руб., за 2001 г. — 14 млрд. руб., за 9 месяцев 2002 г. — 19,4 млрд. руб. Остатки невозвращенных ссуд (ссуд, для которых срок возврата средств, в нарушение Бюджетного кодекса, пролонгирован на следующий финансовый год) также весьма существенны. Законом «О федеральном бюджете на 2000 год» до 1 июля 2001 г. продлен срок возврата бюджетных ссуд, выделенных в 1999 и 2000 гг. из федерального бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Федерации, — в сумме до 5,0 млрд. руб.; на 2001 г. — 5,0 млрд. руб., на 2002 г. — 7,8 млрд. руб. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» предусматривается пролонгация бюджетных ссуд на покрытие кассовых разрывов в объеме 20 млрд. руб.
В среднем за три года на один субъект РФ приходилось по 3,5 ссуды в год, а средний размер полученной за год ссуды составил 187 млн руб. Характерно, что выданные ссуды не возвращались в сроки, установленные Бюджетным кодексом1, а объем пролонгируемой задолженности в конце финансового года, в течение которого ссуды предоставлялись, составил в 2000 г. 32%, в 2001 г. — 52%, а в 2002 г. — 83%. Исходя из того, что значительная часть ссуд не возвращалась федеральному бюджету в конце бюджетного года, а оставалась в распоряжении получателя — субъекта РФ, — следует отметить, что данная финансовая помощь была уже не временной, а в лучшем случае — среднесрочной. Для отдельных регионов существенный остаток невозвращенных ссуд пролонгировался неоднократно.
Так, например, Корякский автономный округ все три года получал бюджетные ссуды в объеме, сопоставимом с размером условно-собственных доходов бюджета автономного округа. В то же время, эти средства не возвращались — напротив, задолженность росла, достигнув к концу 2002 г. 349 млн. руб. К этому можно добавить, что объем средств, предусмотренных Корякскому автономному округу из ФФПР на 2002 г., был утвержден в размере 855 млн. руб., а значит, сравним с объемом временной финансовой помощи, полученной регионом. То же справедливо и для других приведенных примеров. Причем для Мурманской области, получившей в 2002 г. из ФФПР только 328 млн. руб., и не возвратившей более 670 млн. руб. по ссудам на конец 2002 г., такой вид финансовой помощи, несомненно, является гораздо более привлекательным источником доходов бюджета, исходя из объема данной помощи. Здесь важно отметить тот факт, что для весьма значительного числа субъектов РФ бюджетные ссуды не являются временной финансовой помощью. Они выступают наравне и вместо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, что подтверждается данными о продолжительной практике невозвращения полученных ссуд, которые — опять-таки, в нарушение Бюджетного кодекса, но не законов о федеральном бюджете — не влекут за собой соответствующие меры по списанию средств бюджетов регионов. Предоставляемые субъектам Федерации бюджетные ссуды играют существенную роль в процессе исполнения территориальных бюджетов. И эта роль заметно усиливается. Однако если прочая финансовая помощь из федерального бюджета распределяется на основе строго формализованных методик, то для бюджетных ссуд подобной методики нет. Более того, забегая вперед, можно сказать, что и цель, с которой выделяются эти средства (в условиях постоянных жалоб исполнительной власти на тяжелое положение бюджетов всех уровней) также остается неясной, не отвечая понятию финансирования кассовых разрывов. В настоящее время не существует ни формального обоснования и установленного понятия кассового разрыва, ни методики отбора регионов, имеющих право на получение ссуды, ни перечня социально-значимых расходов, финансирование которых обуславливает потребность в срочном вливании средств. Нет ограничений по количеству, объему и сроку получения ссуды, нет и способа формализованного определения перечня регионов, получающих право на отсрочку возврата ссуд, отсутствует система контроля за результатами предоставления ссуд и изменения параметров бюджета ссудополучателей. Требование ч. 3 ст. 137 Бюджетного кодекса остается невыполненным по сей день.
Единственным бесспорным положением является заинтересованность субъекта Федерации в получении средств на безвозмездной основе. А значит, есть возможность создания федеральным центром таких условий для предоставления ссуд, которые способствовали бы реализации стоящих перед Правительством РФ задач. Анализ практики прошлых лет в отношении предоставленных бюджетных ссуд на покрытие кассового разрыва свидетельствует о крайне низкой эффективности этого финансового инструмента. В настоящее время существуют следующие реализуемые на практике критерии обозначения кассового разрыва (ниже используется описание именно ссуды на покрытие расходов по выплате заработной платы). Ссуды предоставляются на основании письма регионального органа исполнительной власти (а в отдельных случаях — телефонного разговора или иного устного обращения) и расчета кассового разрыва исполнения бюджета, производимого, как правило, путем сопоставления 40% прогнозируемых доходов региона (суммируются условно-собственные доходы консолидированного бюджета субъекта Федерации и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности) и расходов на оплату труда и начислений на оплату труда. Указанный предел допустимого соотношения расходов на оплату труда и начислений на оплату труда и условно-собственных доходов и средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (назовем их «нецелевыми доходами») в размере 40% часто используется для характеристики бюджетов регионов. В случае же расчета потребности в ссуде он приобрел практически канонический характер и служит неоспоримым доводом для принятия конкретного решения. В нормативных актах это соотношение не зафиксировано, целесообразность именно 40% также не подтверждена расчетами и вескими доводами. Представляется, что этот критерий не может быть использован для определения кассового разрыва. Более того, подобный подход приводит к нарушению равенства субъектов Федерации.
Так, первое возражение вызывает исключение из нецелевых доходов субсидий на Северный завоз и субвенций на энерготарифы, распределение которых происходит в рамках единой оценки относительного по регионам дефицита, а средства выделяются в составе трансфертов. Это приводит к тому, что субъекты Федерации, получающие целевые средства из ФФПР, якобы располагают меньшими ресурсами по сравнению с регионами, получающими только дотации. Эта проблема имеет и другую сторону. Как видно из таблицы, использование только одного параметра — расходов на заработную плату — при определении критического соотношения неверно, поскольку структура расходов территориальных бюджетов не может быть сведена только к оплате труда. Так, разрыв между наименьшим и наибольшим значением по регионам в расходах на заработную плату на одного человека не превышает трех раз, в то время как по другим параметрам, напрямую определяющим материальные затраты бюджетов, этот разрыв существенно выше (до 4—6 раз).
Таким образом, регионы, где, например, расходы на коммунальные услуги существенно выше, чем на остальных территориях, при прочих равных условиях будут вынуждены тратить меньше в процентном соотношении на выплату заработной платы в составе всех расходов и больше на коммунальные услуги, и, как следствие, будут иметь меньше шансов на получение бюджетной ссуды на кассовый разрыв. Кроме того, применяемый подход совершенно не учитывает таких объективных особенностей расходной части территориальных бюджетов, которые присущи только отдельным регионам — например, оплату проезда в отпуск и обратно жителей Крайнего Севера, расходы на обеспечение Северного завоза и прочие, которые также входят в «обязательный перечень» обязательств территориальных бюджетов и также приводят к объективно меньшему удельному весу расходов на оплату труда в сумме расходов. Конкретный расчет потребности в ссуде на кассовый разрыв производится вне единой методики, а различными, порой крайне отличающимися друг от друга способами. Так, прогноз исполнения бюджета региона может быть выполнен на основе динамики прошлого года, либо проиндексированы показатели текущего месяца (с применением индекса-дефлятора), либо расчет может быть произведен по косвенным показателям, а потребность определена как по факту прошлых периодов, так и по нормативным расходам. Забегая вперед, можно отметить, что в ряде случаев получение тем или иным субъектом Федерации бюджетной ссуды не может быть объяснено с точки зрения даже этих «гибких» факторов.
При рассмотрении вопроса о предоставлении ссуды на кассовый разрыв не принимаются во внимание (или это не оказывает существенного воздействия на результат рассмотрения) ни параметры исполнения бюджетов других регионов, ни количество ссуд, полученных регионом в прошлом и текущем годах, ни задолженность перед федеральным бюджетом, ни результаты использования уже выданных ссуд. Приведем анализ обоснованности и результативности предоставления ссуд в 2000 г.
Он выполнен по двум группам показателей. Первая группа (показатели обоснованности) состоит из параметров исполнения консолидированного бюджета региона:
— временная (сезонная) потребность территории в дополнительных средствах на финансирование социально-значимых расходов. Этот показатель рассчитывается как отношение доходов территориального бюджета за конкретный месяц к среднемесячным доходам этого же региона (в случае, если оно превышает 100%, то очевидной потребности в компенсации сезонного спада доходов не возникает);
— прирост остатков средств бюджета на счетах в банках (в рублях и иностранной валюте) в течение месяца в размере, превышающем выдаваемую в том же месяце ссуду. Вторая группа (показатели результативности) характеризует изменения в состоянии бюджета после получения ссуды на кассовый разрыв:
— рост остатков средств на счетах в следующем после выдачи ссуды месяце;
— увеличение объема кредиторской задолженности в следующем после выдачи ссуды месяце. Проведенный анализ дал следующие результаты: Из 314 ссуд (на сумму 12,1 млрд. руб.) толь
ко 134 ссуды (или 42,7%) в объеме 5,8 млрд. руб. были предоставлены регионам, у которых на месяц предоставления ссуды доходы были ниже среднемесячных (то есть отсутствовала или была ограничена возможность резервирования части средств для социально-значимых расходов за счет собственных источников) и не было прироста остатков на банковских счетах в объеме, превышающем размер ссуды (то есть фактического резервирования). 57 ссуд (18,2%) в объеме 1,4 млрд. руб. были выданы без соблюдения вышеуказанных условий. 123 ссуды выдавались без соблюдения одного из принимаемых в расчет условий. Таким образом, более половины от общего количества и объема ссуд, судя по объективным параметрам, были выданы без соблюдения предлагаемых выше оснований. С другой стороны, разделив ссуды по показателям второй группы (по результатам), можно заключить, что:
— выдача только 92 ссуд (29,3%) в объеме 3,2 млрд. руб. не привела к увеличению остатков средств на счетах и росту кредиторской задолженности в следующем месяце;
— в то же время 73 ссуды (3,5 млрд. руб.) привели к прямо противоположному результату. Остальные ссуды дали неоднозначные результаты.
Таким образом, судя по объективным параметрам, цели выдачи ссуд были достигнуты менее чем в 1/3 случаев. Использование данных по регионам, которые в течение 2000 г. получали ссуды пять и более раз, дали следующие результаты. Из общего количества ссуд в данной категории (всего 179 ссуд объемом 7,1 млрд. руб.) только 78 (3,4 млрд. руб.) полностью отвечали предложенным выше условиям для выдачи. Оценка результатов предоставления данных ссуд демонстрирует, что 48 ссуд в объеме 1,6 млрд. руб. не вызвали увеличения остатков средств на счетах и роста кредиторской задолженности в следующем месяце. Однако 47 ссуд (2,5 млрд. руб.), если оценивать изменения исполнения бюджета в следующем месяце, привели, по мнению автора, к негативным последствиям. Остальные ссуды сочетали в себе частично негативные и позитивные элементы. Другая выборка сделана по регионам, получившим за 2000 г. ссуды на кассовый разрыв в объеме более 150 млн. руб. в общей сумме 8,9 млрд. руб (180 ссуд). Из них ссуды, выданные на лучших условиях — 85 на сумму 4,6 млрд. руб., худших — соответственно 25 на 0,8 млрд. руб. Оценка результатов предоставления ссуд показывает, что лучшие показатели у 47 ссуд (2,2 млрд. руб.), худшие у 46 (на сумму 2,9 млрд. руб.). Даже при поверхностном осмотре результатов оценки можно сделать вывод о неэффективном и малообоснованном использовании части бюджетных ссуд.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что ввиду отсутствия прозрачного и строго формализованного порядка предоставления ссуд на кассовый разрыв значительная часть последних не может быть обоснована только на базе отчетности об исполнении бюджетов. Результатом предоставления ссуд зачастую становятся не обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и снижение социальной напряженности (по крайней мере в ближайшие отчетные периоды), а наращивание остатков средств на банковских счетах с одновременным увеличением кредиторской задолженности по социально-значимым статьям. Например, Омская область получила в феврале, марте и апреле 2000 г. ссуд на общую сумму 405 млн. руб. В то же время за март и апрель сумма остатка средств консолидированного бюджета области на счетах в банковских учреждениях выросла за март и апрель более чем на 100 млн. руб. Кредиторская задолженность, несмотря на это, выросла за апрель и май на 200 млн. руб. Подобные примеры можно множить и дальше. Сравнение ссуд по показателям обоснованности и результативности демонстрирует превалирование негативных тенденций (по количеству и объемам ссуд) при выдаче малообоснованных ссуд. Это, вероятно, отражает намеренное занижение регионами собственных доходов (показатели обоснованности) и затем нецелевое использование полученных заемных средств. Дополнительные выборки (по частоте и объемам ссуд) показывают, что частые и значительные объемы ссуд, предоставляемых отдельным субъектам Федерации, не могут быть объяснены сезонными колебаниями доходов (Тверская область получила в 2000 г. 9 ссуд, в 2001 г. «рекордсменами» были — Томская, Калужская и Владимирская области, а также Республика Карелия. Они получили по 6 ссуд. А в 2002 г. Ульяновская и Курская области получили по 10 ссуд каждая!).
Более того, такая практика «избирательной» поддержки отдельных территорий демонстрирует значительно худшие, по сравнению с общим анализом, результаты. Воспользовавшись примером той же Тверской области, можно отметить, что регион получил ссуды 5 раз, когда доходы консолидированного бюджета области были больше среднегодовых. Дважды получение ссуды приводило к росту остатков бюджетных средств на банковских счетах в следующих месяцах. Получение четырех ссуд сопровождалось увеличением кредиторской задолженности в последующих месяцах.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2004 г.
