В статье рассматривается опыт разработки и применения имитационной тренажерной системы «Управление бюджетом региона», предназначенной для подготовки финансовых управляющих в бюджетной сфере
Успешная реализация административной реформы, реформ региональной власти и местного самоуправления в РФ непосредственно зависит от уровня квалификации лиц, принимающих решения в сфере управления общественными финансами. Применение «активных» методов в образовательном процессе позволяет значительно повысить эффективность и практичность подготовки финансовых менеджеров. На базе опыта реформирования систем управления региональными бюджетами разработан имитационный комплекс ТОФИН (Тренажер по управлению Общественными ФИНанасами), включающий набор базовых инструментов (более 30) управления бюджетом региона. Квалифицированные управленческие кадры — основа успешного экономического развития государства. Поскольку финансовое управление является одним из ключевых элементов систем управления как коммерческих, так и государственных структур, чрезвычайно актуален сегодня вопрос дефицита соответствующим образом оснащенных и адекватных современной ситуации финансовых управляющих. Необходимость повышения качества управления региональными финансами отмечалась в принятой летом 1998 г. правительством РФ «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации». Дальнейшие шаги в этом направлении были связаны разворачиванием проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне и созданием в составе федерального бюджета РФ Фонда развития (реформирования) региональных финансов. Проект технического содействия реформе бюджетной системы направлен на повышение эффективности деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления. Его цель — стимулирование экономического развития и предоствления населению бюджетных услуг. Достижение этой цели предполагает в числе прочих мероприятий решение задачи повышения кадрового потенциала региональных органов государственной власти, необходимого для проведения эффективной бюджетной политики и реформирования региональных финансов. В течение последних лет рядом регионов, участвующих в проекте по реформированию региональных финансов, был накоплен значительный опыт по повышению качества управления бюджетными средствами. Проведенная работа продемонстрировала, что существенный резерв повышения эффективности и результативности бюджетных расходов кроется в совершенствовании процедур управления средствами региональных бюджетов, что делает актуальным тиражирование положительного управленческого опыта в системе переподготовки действующих специалистов в области бюджетного управления.
Современные методы подготовки
Текущая ситуация в сфере подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных управленцев характеризуется тем, что к настоящему времени сложился разрыв между требованием «практичности» подготовки и возможностями традиционной лекционно-семинарской модели организации учебного процесса. Лекционная форма проведения занятий позволяет транслировать знания, но совершенно непригодна для постановки практической техники управления, а также приобретения аналитических и проектных навыков. В настоящее время в системе подготовки и переподготовки действующих финансовых менеджеров в коммерческом секторе экономики широко внедряются так называемые активные методы подготовки, которые подразумевают использование тренажеров, макетов, проблемных сессий, игровых имитаций, проектно-аналитических сессий и других современных учебных форм. В основе указанных методов лежит идея о том, что научиться чему-либо можно, только практикуя это. На протяжении последних десятилетий в современном мире произошли существенные сдвиги, связанные с возникновением и укрупнением социотехнических систем (международных производственных корпораций, региональных экономических систем, систем бюджетного производства и т.д.). В связи с этим даже небольшие ошибки в процессе принятия решений по управлению такими системами могут привести к серьезным негативным последствиям. Поэтому возможность накопить управленческий опыт на практике (методом проб и ошибок) в ситуации реальной деятельности значительно сузилась. Слишком велика бывает цена неправильной оценки ситуации и принятия неадекватных решений. Как следствие, на протяжении 90-х гг. применение имитационных методов в сфере образования и переподготовки значительно расширилось. К сожалению, в сфере подготовки специалистов в области бюджетных финансов до настоящего времени современные образовательные технологии (тренажеры, имитационные игры) практически не используются. На восполнение этого пробела и направлена работа по созданию имитационной системы «Управление бюджетом региона», которая выполнена проектной группой Академии народного хозяйства при правительстве РФ совместно с Тольяттинской академией управления и Агентством управленческих технологий.
Конструкция имитационной системы
Имитационная система «Управление бюджетом региона» предназначена для отработки техники:
— прогнозирования доходов бюджета, налогового администрирования, регулирования и стимулирования региональной экономики;
— управления текущими и капитальными расходами бюджета;
— управления региональными долговыми обязательствами;
— управления активами;
— межбюджетного регулирования на региональном уровне. В основе тренажера лежит комплексная экономическая компьютерная модель, которая позволяет вести расчет и оценку деятельности нескольких регионов-аналогов по определенному набору параметров и обрабатывать решения, принятые командами. Имитационные модели, на которых построен тренажер, отражают базовые принципы организации бюджетной и налоговой систем Российской Федерации. Значительное число параметров модели меняется в соответствии с заранее заложенными сценариями, которые содержат в себе различные проблемные ситуации, имеющие место в реальной практике управления общественными финансами. Участники тренинга входят в состав команд, которые отвечают за управление бюджетами имитационных регионов. Имитационный регион включает:
— диверсифицированную по отраслям и территориям муниципальных образований экономику, включая ряд персонифицированных крупнейших налогоплательщиков;
— бюджетную сферу (пять бюджетных отраслей, территориальный дорожный фонд);
— региональный имущественный комплекс;
— десять муниципальных образований (4 муниципальных образования городского типа, 6 муниципальных районов с преимущественно агропромышленной ориентацией экономики);
— население, включающее основные категории потребителей бюджетных услуг.
Один период тренинга имитирует один квартал финансового года. В течение имитационного периода командами осуществляется планирование бюджета очередного и исполнение бюджета текущего финансового года. Составление проекта бюджета осуществляется командой в течение двух кварталов, предшествующих началу очередного финансового года. В течение игрового дня имитируются два финансовых года. Продолжительность тренинга позволяет осуществить планирование и исполнение восьми—десяти региональных бюджетов. Команды принимают решения по управлению общественными финансами на основании отчетных форм, которые отражают состояние экономики и социальной сферы, бюджета и долговых обязательств, регионального имущественного комплекса, финансов муниципальных образований. Изменения в экономической ситуации и имитационной нормативной базе задаются организаторами в сценариях и игровых правилах. Одной из задач, которую должны решать команды в процессе тренинга, является прогнозирование возможных сценарных изменений переменных в течение очередных игровых периодов. Это возможно на основе рассмотрения прогноза социально-экономического развития региона на среднесрочную перспективу, который выдается командам в начале процесса планирования бюджета на очередной финансовый год, и предшествующей динамики изменения основных финансовых и бюджетных индикаторов. Принятые командами решения заносятся в специальные формы принятия решений, которые, в соответствии с регламентом тренинга, передаются организаторам для ввода в модель. Организаторы тренинга с помощью специальных отчетных форм имеют возможность вести мониторинг принятых командами решений и вносить корректировки в значения переменных, определяющих правила и ограничения при принятии решений. В начале тренинга регионы находятся в одинаковом экономическом и финансовом положении. В результате реализации командами различных игровых стратегий состояние экономики и общественных финансов имитационных регионов становится различным. В ходе тренинга команды конкурируют друг с другом в области:
— привлечения внешних инвестиций в экономику региона;
— миграции трудовых ресурсов;
— выбора приоритетов развития региональной экономики.
Алгоритмы конкуренции базируются на текущих и перспективных значениях целевых индикаторов и построении рейтингов команд. Для стабилизации бюджетной системы и относительного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов в тренажере предусмотрены: федеральный фонд финансовой поддержки регионов и возможность получения ссуд из федерального бюджета. Дополнительное усложнение игровой ситуации связано с введением в конструкцию тренажера фактора случайности. Формирование наборов событий, имеющих место в управлении регионом в каждый конкретный период тренинга, производится на основании принципа случайной выборки. Это позволяет моделировать реалистичный набор ситуаций управления бюджетной системой региона. Для определения региона-лидера используются индикаторы, отражающие состояние региональной экономики, сферы производства бюджетных услуг, бюджета и долга. В модели рассчитывается значительное количество индикаторов (около 50), отражающих основные аспекты управления налоговой базой и общественными финансами региона. Весовые коэффициенты, используемые для расчета итогового комплексного показателя оценки качества управления общественными финансами, могут изменяться организаторами тренинга исходя из поставленных задач. При определении победителя также может учитываться и то, насколько точно команды следовали заявленным стратегиям, какие формы организации работ они использовали в процессе тренинга, насколько детально производилась командами аналитика ситуации в моделируемой бюджетной системе. Для достижения наилучших значений целевых индикаторов командам необходимо кроме принятия краткосрочных оперативных решений продумывать долгосрочные стратегии инвестирования средств в стимулирование экономической активности на территории региона и в развитие общественных инфраструктур.
Программно-техническая реализация
Имитационная система реализована на базе технологии «клиент — сервер», в основу которой положен механизм встроенных процедур на языке PL/SQL. При построении интерфейса применяются система программирования Borland Delpi и табличный процессор MS Excel. В процессе проектирования структуры реляционной базы данных и построения интерфейсов использовались современные CASE-средства и описания алгоритмов и моделей в формате IDEF. Информационно-технологические решения, положенные в основу реализации имитационной системы, позволяют гибко изменять сценарии моделирования и правила игры. Это дает возможность в случае необходимости вводить в систему новые функциональные возможности, расширять перечень моделей и игровых параметров.
Новые стандарты подготовки
При проектировании имитационной системы из реальной практики управления бюджетом региона было выделено и алгоритмизировано более 40 методов и процедур. Это позволяет в процессе игровой имитации тиражировать «наилучшую практику» управления региональными бюджетами. Проведение имитационных игр показало, что с точки зрения освоения необходимого объема практических техник и навыков недельная игровая учебная сессия превышает по эффективности полугодовую программу повышения квалификации или профессиональной переподготовки, реализуемых в традиционной форме. Тренажер «Управление бюджетом региона» может использоваться как отдельный учебный модуль, так и служить основой для разработки образовательных программ, направленных на совершенствование техник управления государственными и муниципальными бюджетами. Современная практика государственного и муниципального управления, несомненно, требует значительного числа квалифицированных менеджеров. Менеджеров, обладающих техникой прогнозирования, анализа, организационного проектирования, программирования деятельности. Все это, в свою очередь, диктует необходимость разработки нового образовательного стандарта профессиональной подготовки высшего уровня типа MPA (Master of Public Administation). В структуре такого типа подготовки «активные» методы (имитационное моделирование, CASE-study, проектно-аналитические сессии и др.) должны занимать ведущее место.
Успешная реализация административной реформы, реформ региональной власти и местного самоуправления в РФ непосредственно зависит от уровня квалификации лиц, принимающих решения в сфере управления общественными финансами. Применение «активных» методов в образовательном процессе позволяет значительно повысить эффективность и практичность подготовки финансовых менеджеров. На базе опыта реформирования систем управления региональными бюджетами разработан имитационный комплекс ТОФИН (Тренажер по управлению Общественными ФИНанасами), включающий набор базовых инструментов (более 30) управления бюджетом региона. Квалифицированные управленческие кадры — основа успешного экономического развития государства. Поскольку финансовое управление является одним из ключевых элементов систем управления как коммерческих, так и государственных структур, чрезвычайно актуален сегодня вопрос дефицита соответствующим образом оснащенных и адекватных современной ситуации финансовых управляющих. Необходимость повышения качества управления региональными финансами отмечалась в принятой летом 1998 г. правительством РФ «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации». Дальнейшие шаги в этом направлении были связаны разворачиванием проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне и созданием в составе федерального бюджета РФ Фонда развития (реформирования) региональных финансов. Проект технического содействия реформе бюджетной системы направлен на повышение эффективности деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления. Его цель — стимулирование экономического развития и предоствления населению бюджетных услуг. Достижение этой цели предполагает в числе прочих мероприятий решение задачи повышения кадрового потенциала региональных органов государственной власти, необходимого для проведения эффективной бюджетной политики и реформирования региональных финансов. В течение последних лет рядом регионов, участвующих в проекте по реформированию региональных финансов, был накоплен значительный опыт по повышению качества управления бюджетными средствами. Проведенная работа продемонстрировала, что существенный резерв повышения эффективности и результативности бюджетных расходов кроется в совершенствовании процедур управления средствами региональных бюджетов, что делает актуальным тиражирование положительного управленческого опыта в системе переподготовки действующих специалистов в области бюджетного управления.
Современные методы подготовки
Текущая ситуация в сфере подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных управленцев характеризуется тем, что к настоящему времени сложился разрыв между требованием «практичности» подготовки и возможностями традиционной лекционно-семинарской модели организации учебного процесса. Лекционная форма проведения занятий позволяет транслировать знания, но совершенно непригодна для постановки практической техники управления, а также приобретения аналитических и проектных навыков. В настоящее время в системе подготовки и переподготовки действующих финансовых менеджеров в коммерческом секторе экономики широко внедряются так называемые активные методы подготовки, которые подразумевают использование тренажеров, макетов, проблемных сессий, игровых имитаций, проектно-аналитических сессий и других современных учебных форм. В основе указанных методов лежит идея о том, что научиться чему-либо можно, только практикуя это. На протяжении последних десятилетий в современном мире произошли существенные сдвиги, связанные с возникновением и укрупнением социотехнических систем (международных производственных корпораций, региональных экономических систем, систем бюджетного производства и т.д.). В связи с этим даже небольшие ошибки в процессе принятия решений по управлению такими системами могут привести к серьезным негативным последствиям. Поэтому возможность накопить управленческий опыт на практике (методом проб и ошибок) в ситуации реальной деятельности значительно сузилась. Слишком велика бывает цена неправильной оценки ситуации и принятия неадекватных решений. Как следствие, на протяжении 90-х гг. применение имитационных методов в сфере образования и переподготовки значительно расширилось. К сожалению, в сфере подготовки специалистов в области бюджетных финансов до настоящего времени современные образовательные технологии (тренажеры, имитационные игры) практически не используются. На восполнение этого пробела и направлена работа по созданию имитационной системы «Управление бюджетом региона», которая выполнена проектной группой Академии народного хозяйства при правительстве РФ совместно с Тольяттинской академией управления и Агентством управленческих технологий.
Конструкция имитационной системы
Имитационная система «Управление бюджетом региона» предназначена для отработки техники:
— прогнозирования доходов бюджета, налогового администрирования, регулирования и стимулирования региональной экономики;
— управления текущими и капитальными расходами бюджета;
— управления региональными долговыми обязательствами;
— управления активами;
— межбюджетного регулирования на региональном уровне. В основе тренажера лежит комплексная экономическая компьютерная модель, которая позволяет вести расчет и оценку деятельности нескольких регионов-аналогов по определенному набору параметров и обрабатывать решения, принятые командами. Имитационные модели, на которых построен тренажер, отражают базовые принципы организации бюджетной и налоговой систем Российской Федерации. Значительное число параметров модели меняется в соответствии с заранее заложенными сценариями, которые содержат в себе различные проблемные ситуации, имеющие место в реальной практике управления общественными финансами. Участники тренинга входят в состав команд, которые отвечают за управление бюджетами имитационных регионов. Имитационный регион включает:
— диверсифицированную по отраслям и территориям муниципальных образований экономику, включая ряд персонифицированных крупнейших налогоплательщиков;
— бюджетную сферу (пять бюджетных отраслей, территориальный дорожный фонд);
— региональный имущественный комплекс;
— десять муниципальных образований (4 муниципальных образования городского типа, 6 муниципальных районов с преимущественно агропромышленной ориентацией экономики);
— население, включающее основные категории потребителей бюджетных услуг.
Один период тренинга имитирует один квартал финансового года. В течение имитационного периода командами осуществляется планирование бюджета очередного и исполнение бюджета текущего финансового года. Составление проекта бюджета осуществляется командой в течение двух кварталов, предшествующих началу очередного финансового года. В течение игрового дня имитируются два финансовых года. Продолжительность тренинга позволяет осуществить планирование и исполнение восьми—десяти региональных бюджетов. Команды принимают решения по управлению общественными финансами на основании отчетных форм, которые отражают состояние экономики и социальной сферы, бюджета и долговых обязательств, регионального имущественного комплекса, финансов муниципальных образований. Изменения в экономической ситуации и имитационной нормативной базе задаются организаторами в сценариях и игровых правилах. Одной из задач, которую должны решать команды в процессе тренинга, является прогнозирование возможных сценарных изменений переменных в течение очередных игровых периодов. Это возможно на основе рассмотрения прогноза социально-экономического развития региона на среднесрочную перспективу, который выдается командам в начале процесса планирования бюджета на очередной финансовый год, и предшествующей динамики изменения основных финансовых и бюджетных индикаторов. Принятые командами решения заносятся в специальные формы принятия решений, которые, в соответствии с регламентом тренинга, передаются организаторам для ввода в модель. Организаторы тренинга с помощью специальных отчетных форм имеют возможность вести мониторинг принятых командами решений и вносить корректировки в значения переменных, определяющих правила и ограничения при принятии решений. В начале тренинга регионы находятся в одинаковом экономическом и финансовом положении. В результате реализации командами различных игровых стратегий состояние экономики и общественных финансов имитационных регионов становится различным. В ходе тренинга команды конкурируют друг с другом в области:
— привлечения внешних инвестиций в экономику региона;
— миграции трудовых ресурсов;
— выбора приоритетов развития региональной экономики.
Алгоритмы конкуренции базируются на текущих и перспективных значениях целевых индикаторов и построении рейтингов команд. Для стабилизации бюджетной системы и относительного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов в тренажере предусмотрены: федеральный фонд финансовой поддержки регионов и возможность получения ссуд из федерального бюджета. Дополнительное усложнение игровой ситуации связано с введением в конструкцию тренажера фактора случайности. Формирование наборов событий, имеющих место в управлении регионом в каждый конкретный период тренинга, производится на основании принципа случайной выборки. Это позволяет моделировать реалистичный набор ситуаций управления бюджетной системой региона. Для определения региона-лидера используются индикаторы, отражающие состояние региональной экономики, сферы производства бюджетных услуг, бюджета и долга. В модели рассчитывается значительное количество индикаторов (около 50), отражающих основные аспекты управления налоговой базой и общественными финансами региона. Весовые коэффициенты, используемые для расчета итогового комплексного показателя оценки качества управления общественными финансами, могут изменяться организаторами тренинга исходя из поставленных задач. При определении победителя также может учитываться и то, насколько точно команды следовали заявленным стратегиям, какие формы организации работ они использовали в процессе тренинга, насколько детально производилась командами аналитика ситуации в моделируемой бюджетной системе. Для достижения наилучших значений целевых индикаторов командам необходимо кроме принятия краткосрочных оперативных решений продумывать долгосрочные стратегии инвестирования средств в стимулирование экономической активности на территории региона и в развитие общественных инфраструктур.
Программно-техническая реализация
Имитационная система реализована на базе технологии «клиент — сервер», в основу которой положен механизм встроенных процедур на языке PL/SQL. При построении интерфейса применяются система программирования Borland Delpi и табличный процессор MS Excel. В процессе проектирования структуры реляционной базы данных и построения интерфейсов использовались современные CASE-средства и описания алгоритмов и моделей в формате IDEF. Информационно-технологические решения, положенные в основу реализации имитационной системы, позволяют гибко изменять сценарии моделирования и правила игры. Это дает возможность в случае необходимости вводить в систему новые функциональные возможности, расширять перечень моделей и игровых параметров.
Новые стандарты подготовки
При проектировании имитационной системы из реальной практики управления бюджетом региона было выделено и алгоритмизировано более 40 методов и процедур. Это позволяет в процессе игровой имитации тиражировать «наилучшую практику» управления региональными бюджетами. Проведение имитационных игр показало, что с точки зрения освоения необходимого объема практических техник и навыков недельная игровая учебная сессия превышает по эффективности полугодовую программу повышения квалификации или профессиональной переподготовки, реализуемых в традиционной форме. Тренажер «Управление бюджетом региона» может использоваться как отдельный учебный модуль, так и служить основой для разработки образовательных программ, направленных на совершенствование техник управления государственными и муниципальными бюджетами. Современная практика государственного и муниципального управления, несомненно, требует значительного числа квалифицированных менеджеров. Менеджеров, обладающих техникой прогнозирования, анализа, организационного проектирования, программирования деятельности. Все это, в свою очередь, диктует необходимость разработки нового образовательного стандарта профессиональной подготовки высшего уровня типа MPA (Master of Public Administation). В структуре такого типа подготовки «активные» методы (имитационное моделирование, CASE-study, проектно-аналитические сессии и др.) должны занимать ведущее место.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2004 г.
