Матвей ТАРАСОВ, заместитель начальника отдела развития системы федерального казначейства ГУФК Минфина России
Вопрос кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на протяжении последних нескольких лет регулярно поднимается в печати. Это означает, что тема очень актуальна и в некоторых регионах стоит достаточно остро.
В силу особой важности вопроса, Минфином России на протяжении последних нескольких лет на всех межрегиональных совещаниях с участием представителей региональных администраций, региональных и местных финансовых органов ведется постоянная разъяснительная работа, объясняются основные принципы и механизмы кассового обслуживания.
Вопреки утверждениям отдельных противников самой идеи воссоздания федерального казначейства в России, осуществление кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства не противоречит ни одной из норм Конституции РФ, не противоречит Бюджетному кодексу РФ и никаким иным ключевым положениям российского законодательства.
При рассмотрении данного вопроса необходимо понять несколько принципиально важных моментов.
Во-первых, что понимается под кассовым обслуживанием? Под кассовым обслуживанием понимается осуществление и учет территориальными органами федерального казначейства кассовых операций по доходам и расходам соответствующих бюджетов и источникам финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Во-вторых, необходимо понять, какова правовая основа, которой руководствуется Минфин России при осуществлении кассового обслуживания региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства.
В соответствии с Конституцией РФ, к ведению Российской Федерации отнесено установление основ федеральной политики в области экономического развития Федерации, а также финансовое, валютное и кредитное регулирование.
Согласно ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.
В рамках реализации отдельных положений Конституции был принят Бюджетный кодекс РФ. Соответственно, статьей 7 Кодекса к ведению Федерации отнесено установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, определение основ формирования доходов и : осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
В рамках этих полномочий Правительством РФ в Государственную думу внесен проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», в соответствии с которым, в частности, Кодекс дополняется новой статьей 215-1, в которой предусматривается, что:
- органами, обеспечивающими исполнение бюджета соответственно уровню бюджета, является Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации;
— органами, организующими исполнение бюджета, являются соответствующие финансовые органы;
- органом, осуществляющим кассовое обслуживание бюджетов, является федеральное казначейство. В первом чтении законопроект был одобрен Госдумой. Однако до марта 2004 г., когда данный законопроект будет рассматриваться во втором чтении, Минфин России намерен проводить (и уже проводит) круглые столы, межрегиональные совещания с участием представителей финансовых органов субъектов РФ, муниципальных образований с целью понять суть противоречий, возникающих при выполнении органами федерального казначейства функций по кассовому обслуживанию региональных и местных бюджетов.
Безусловно, Минфин России готов по результатам этих дискуссий выработать некоторые поправки ко второму чтению, чтобы ослабить или снять возникшее конфликтное поле и чтобы все финансовое сообщество России одинаково понимало, о чем идет речь. Эта позиция неоднократно озвучивалась и заместителем министра финансов РФ — начальником Главного управления федерального казначейства Татьяной Геннадьевной Нестеренко, и заместителем начальника ГУФК I Людмилой Александровной Лопиной. И в первую очередь ими проводятся и будут проводиться все вышеперечисленные мероприятия. В-третьих, считаю очень важным объяснит!, основные преимущества, которые дает перевод бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства. В этой связи мне хотелось бы обратить внимание, что нация принципа единства бюджетной системы в процессе исполнения бюджетов всех уровней возможна только через единую организационно-технологическую систему расчетно-кассового обслуживания бюджетной системы России. При этом функция расчетно-кассового обслуживания бюджетной сирены РФ должна обеспечиваться правительством.
Перевод бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства имеет следующие очевидные пре- имущества использования единой организационно-технологической системы кассового обслуживания исполнения бюджетов Федерации, которые, на мой взгляд, никто не станет отрицать:
— внедрение единой методологии, технологии и механизмов по кассовому исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации;
— использование единой для всех бюджетов методологии взаимодеиствия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);
— повышение достоверности и своевременности отчетности о кассовом исполнении бюджетов;
— при отсутствии на территории субъекта Федерации или муниципального образования учреждений Банка России органы федерального казначейства могут обеспечить осуществление кассовых операций через свои счета, открытые в учреждениях Банка России;
— создание более удобных условий для налогоплательщиков по перечислению любых налогов или сборов только на один счет;
— уменьшение конфликтного поля между бюджетами, возникающего из-за случайной или умышленной ошибки налогоплательщика при перечислении налогов и сборов на счета бюджетов не по их принадлежности;
— четкое соблюдение нормативов распределения регулирующих доходов. Причем это относится и к федеральным, и региональным, и местным налогам и сборам;
возможность получения полной информации о доходах, поступивших на всей территории субъекта Федерации во все уровни бюджетов;
— сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджетов, которое обусловлено тем, что органы федерального казначейства обслуживают региональные и местные бюджеты на безвозмездной основе;
— обеспечение соблюдения принципа «единства кассы»;
— наличие действующей организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов.
Немаловажно еще и то, что на основании ст. 168 Бюджетного кодекса при кассовом обслуживании органами федерального казначейства региональных и местных бюджетов данные бюджеты защищены от бесспорного списания денежных средств со своих счетов по исполнительным листам, выданным на основании судебных решений по неисполненным обязательствам бюджетополучателей. Действие нормативных документов, устанавливающих порядок реализации этой функции для федерального уровня, применяются и к счетам региональных и местных бюджетов, открытых органам федерального казначейства в учреждениях Банка России и кредитных организациях.
Внедрение кассового обслуживания исполнения бюджетов РФ федеральным казначейством предоставляет, по сути дела, очень действенные инструменты субъектам Федерации для эффективного управления средствами бюджетов при минимизации затрат государства, особенно в части использования преимуществ единого казначейского счета.
Кроме того, не менее важно акцентировать внимание на следующем
Всеми специалистами одинаково понимается, что фундаментальная вещь в построении финансов любого государства — отделение государственных финансов от частных. Тем не менее, в настоящее время нередко встречается ситуация, когда вопреки положениям ст. 155 Бюджетного кодекса, устанавливающей, что счета бюджетов обслуживает Банк России, определенное число субъектов Федерации и муниципальных образований, а также их бюджетополучатели открыли счета по учету средств региональных и местных бюджетов в коммерческих банках.
При наличии на данных территориях учреждений Банка России подобная ситуация недопустима. Аккумулирование средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в Банке России, предусмотренное Бюджетным кодексом, ослабляет зависимость негосударственного сектора экономики от финансового состояния сектора государственного управления. При этом общеизвестно, что финансовые потоки хозяйственного оборота сектора реальной экономики обособляются в банковской системе посредством коммерческих банков.
На мой взгляд, не должно возникать сомнения, что концептуальным и фундаментальным положением финансового устройства государства (и это характерно не только для России, но и практически для всех стран с развитой рыночной экономикой) является требование обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы только в учреждениях Центрального банка. И этим фундаментальным принципом нельзя пренебрегать.
Напомню, что в федеральном законе «О федеральном бюджете на 2004 год» исключена норма, существовавшая в законе «О федеральном бюджете на 2003 год», разрешающая бюджетам субъектов Федерации, являющимся донорами, открывать счета по учету средств региональных бюджетов и обслуживать их в коммерческих банках.
В то же время Минфин России поддерживает позицию о необходимости управления денежной наличностью (или ликвидностью) на счетах бюджетов. Временно свободные денежные средства, находящиеся на едином счете бюджета субъекта Федерации, должны приносить доходы бюджету. В связи с этим Минфином России было внесено положение в федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год», в соответствии с которым регионам-донорам разрешено в рамках управления ликвидностью размещать средства на депозитных счетах в коммерческих банках.
Необходимо четко понимать принципиальную разницу между размещением счета бюджета в коммерческом банке и размещением временно свободных средств бюджета на депозитных счетах. При размещении средств на депозитах действует открытая, понятная, ответственная процедура принятия решений, подконтрольная обществу.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что в настоящее время Центральный банк РФ реализует программу оптимизации своей расчетно-кассовой сети. В связи с этим возникает вопрос: с помощью какого инструмента обеспечить четкое отделение средств сектора государственного управления от средств сектора реальной экономики?
Минфином России самым серьезным образом был изучен мировой опыт по данному вопросу. Практически во всех странах существует государственная платежная система. В свое время с этой функцией справлялись расчетно-кассовые центры Государственного банка СССР. На данном историческом этапе эта функция может быть обеспечена только системой федерального казначейства, которая рассматривается как платежная система сектора государственного управления, обеспечивающая абсолютное разграничение границ между частными и публичными финансами.
По итогам анализа, проведенного Минфином России, возникает впечатление, что существует недопонимание (а порой и простое нежелание понять), что такое казначейское исполнение бюджетов. Основным признаком казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета соответствующего бюджета, открытого в Банке России. На этом едином счете должны учитываться все операции по кассовому исполнению данного бюджета.
Необходимо еще раз отметить, что органы федерального казначейства являются кассирами бюджетов, никоим образом не вмешиваясь в полномочия регионов и муниципалитетов в части исполнения соответствующих бюджетов. По аналогии с кассовым обслуживанием исполнения федерального бюджета с той лишь разницей, что при обслуживании федерального бюджета на федеральное казначейство Правительство РФ и Минфин России возложили ряд специальных функций: текущий и предварительный контроль, учет обязательств, бухгалтерский учет исполнения бюджета и т.п.
Принципиально важным является понимание того, что такое кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Статьями 218 и 219 Бюджетного кодекса РФ определены этапы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. При этом, руководствуясь указанными статьями, а также опираясь на статьи 134 и 168 Бюджетного кодекса, необходимо понимать, что кассовое обслуживание является расчетно-платежным процессом, посредством которого осуществляются кассовые операции бюджетов. Иными словами, не является этапом исполнения бюджета и фактически находится за его рамками, аналогично тому, как в советское время эту функцию выполнял Госбанк через встроенные в его план счетов отдельные счета, соответствующие бюджетной классификации.
На сегодняшний день органы федерального казначейства обеспечивают финансовые органы всем перечнем предусмотренной в нормативных правовых актах РФ информацией. Это и сведения о доходах, мобилизованных на территории региона — причем в разрезе муниципальных образований, — сводные данные о кассовых расходах в разрезе бюджетополучателей с необходимой финансовым органам периодичностью, с накопленными оборотами за месяц й нарастающим итогом с начала года в разрезе кодов бюджетной классификации.
Со многими финорганами установлен электронный документооборот. Отрегулированы вопросы с Центральным банком России. Нужно иметь в виду, что распределение регулирующих доходов от федеральных налогов и сборов между местными бюджетами без участия органов федерального казначейства выполнять невозможно, так как коды ОКАТО присутствуют только в платежном документе налогоплательщика, который передается налоговым органам.
При условии, что субъект Федерации или орган местного самоуправления осуществил в полном объеме перевод исполнения своего бюджета через органы федерального казначейства, такой порядок соответствует всем основным принципам казначейского исполнения бюджета, установленного Бюджетным кодексом РФ.
Если бюджет субъекта Федерации обслуживается органами федерального казначейства частично, то есть только в части целевых средств, выделяемых субъекту Федерации из федерального бюджета, (в 2004 г. необходимость этого установлена статьей 60 Закона о федеральном бюджете), то нарушается один из ключевых принципов — принцип единства кассы. Это связано с тем, что последующий контроль является неэффективным, а текущий контроль, осуществляемый органами федерального казначейства, хорошо зарекомендовал себя, и законодатель год от года все более расширяет состав и перечень расходов, подлежащих этому контролю. Хотя, конечно, с позиции федерального казначейства, очень сложная и трудоемкая процедура.
Нельзя не отметить, что существующий на сегодняшний день механизм кассового обслуживания является единственно возможным для тех субъектов Федерации, которые лишены достаточных собственных доходов на организацию собственных казначейств (высокодотационные регионы, определенные в Приложении 37 Закона о федеральном бюджете на 2004 г.). В этом случае федеральное казначейство предлагает данным регионам бесплатную и очень качественную со всех точек зрения для них услугу.
В то же время мы прекрасно понимаем, что на сегодняшний день нельзя не учитывать, что в отдельных субъектах Федерации в настоящее время созданы региональные (муниципальные) казначейства. В связи с этим Минфином России рассматривается возможность различных вариантов подхода к взаимодействию органов федерального казначейства и участников бюджетного процесса в ходе кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов.
Альтернативные варианты, рассматриваемые на сегодняшний день Минфином России, зависят в том числе от того, как в субъекте Федерации реализованы технологии казначейского исполнения бюджета. В некоторых регионах создан единый счет посредством одного счета в банке, открытого финансовому органу. Эти регионы используют систему регионального казначейства как информационную систему, которая учитывает обязательства бюджетополучателей, лимиты бюджетных обязательств, контролирует сдерживание расходов в лимитах бюджетных обязательств, то есть по своей сути как систему, которая обеспечивает адекватное исполнение бюджета соответствующего уровня. При этом региональное казначейство данный платежный документ направляет в банк к единому счету бюджета.
Этот принцип действительно хорош и в некоторых регионах уже реализован, но нельзя не отметить, что он чрезвычайно затратен для субъектов Федерации (особенно для крупных). Ведь для этого регионам нужно содержать действительно параллельную федеральному казначейству систему, в которой фактически отсутствует движение денежных средств, а осуществляется только отражение всех операций в учетных регистрах, включая санкционирование и осуществление платежа.
Таким образом, региональное или муниципальное казначейство — это не что иное — в части кассового обслуживания — как централизованная бухгалтерия, которая ведет учет операций по осуществлению кассовых операций (если не принимать во внимание бухгалтерский учет активов и обязательств).
При этом нужно учитывать, что в каждом районе, где есть получатели средств бюджета субъекта Федерации, необходимо иметь какое-то подразделение регионального казначейства, что также требует затрат и неоправданно с точки зрения эффективности использования бюджетных средств.
На сегодняшний день Минфин России готов рассматривать (и уже рассматривает) различные варианты кассового обслуживания региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства. Оно включает, помимо обязательного учета всех кассовых операций по показателям бюджетной классификации, осуществление федеральным казначейством дополнительных функций, которые поручит субъект Федерации или муниципальное образование. Набор этих функций может быть ограничен только техническими и кадровыми возможностями органов федерального казначейства. Это могут быть и отдельные контрольные функции, и учет бюджетных обязательств, и доведение через информационную систему федерального казначейства до распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, а также иные функции — все, что субъект Федерации сочтет действительно необходимым для исполнения своего бюджета.
В текущем году переход на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства исполнения бюджетов невысокодотационных субъектов Федерации, в соответствии федеральным законом «О федеральном бюджете на 2004 год», будет осуществляться по мере осуществления органами власти субъектов Федерации необходимых организационно-технических мероприятий. То есть, фактически отдельным субъектам Феде-рации предоставлен временной лаг, который логично использовать для выбора варианта кассового обслуживания.
Что касается высокодотационных субъектов Федерации, то на 2004 г. их перечень определен в приложении 37 федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год». Указанных субъектов в текущем году — 31.
Несколько слов о статистике.
По состоянию на текущую дату из 71 субъекта Федерации, бюджеты которых получают дотацию на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, в полном объеме органами федерального казначейства обслуживаются бюджеты 34 субъектов Федерации. 37 субъектов Федерации ограничились переводом своих бюджетов на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства только в части использования целевых средств, поступающих в их бюджеты из федерального бюджета.
Из общего количества местных бюджетов (в целом по стране их 9020) органами федерального казначейства в полном объеме обслуживаются 2067 местных бюджетов. Кроме того, в части исполнения доходной части — 1597 бюджетов, расходной части — 135 бюджетов.
Благодаря проведенным ГУФК мероприятиям в настоящее время практически все органы федерального казначейства готовы осуществлять кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов.
Что касается перевода исполнения бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства, то этот вопрос неоднократно поднимался на уровне глав местного самоуправления.
Одним из примеров является проведенный в июне 2003 г. в Волгограде конгресс муниципальных образований, по результатам которого было принято решение обратиться в Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ с целью принять решение об обязательном условии кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами федерального казначейства.
Нельзя также игнорировать и тот факт, что в результате проведенной федеральным казначейством работы во многих субъектах Федерации уже накоплен положительный опыт такого взаимодействия. И перечень данных субъектов Федерации достаточно широк.
Таким образом, подытоживая все сказанное, хотелось бы отметить, что необходимость кассового обслуживания бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства неоднократно ставился Президентом и Правительством РФ и в связи с этим на сегодняшний день является одним из элементов государственной политики.
Что касается противников данного подхода и самой идеи казначейства то единственное, что можно порекомендовать -направить свои титанические усилия не на бессмысленное отрицание очевидных вещей, а на достижение действительно конструктивного взаимодействия с федеральным казначейством. В том числе и на разработку вариантов взаимодействия региональных и муниципальных финансовых органов и органов федерального казначейства в процессе кассового обслуживания региональных и местных бюджетов. Только тогда мы совместными усилиями сможем добиться создания в стране действительно эффективно и четко функционирующей бюджетной системы.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2004 г.
