Обсуждение темы перераспределения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти, широко развернувшееся в прошлом году, постепенно подходит к концу. Возможно, уже совсем скоро соответствующий законопроект будет внесен в Госдуму. Однако предварительный итог этого обсуждения вряд ли удовлетворит тех, кто ожидал сколько-нибудь масштабной децентрализации.
Передать или «делегировать»?
Если судить по дискуссии, которая состоялась в конце декабря 2011 года на заседании президиума Госсовета, где подводились итоги работы обеих правительственных комиссий по децентрализации, значительных изменений в существующем распределении собственных полномочий между уровнями власти не предвидится. А учитывая то, что федеральный центр не готов отдавать регионам какие-либо средства просто так (то есть без полномочий), не следует ждать и серьезного перераспределения доходных источников.
Один из резервов для децентрализации полномочий заключается в передаче регионам функций ряда территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время в стране действует 2700 (то есть от 30 до 40 на один регион) таких подразделений, их содержание ежегодно обходится федеральной казне в 67,5 млрд руб. Эти органы выполняют преимущественно контрольно-надзорные функции, при этом даже на федеральном уровне признается, что, оказывая непосредственное влияние на социально-экономическое развитие регионов, они не проявляют достаточной ответственности за соответствующие процессы. Губернаторы же не имеют на них действенных рычагов воздействия.
Однако, по мнению Д. Н. Козака, возглавлявшего одну из комиссий, возможности по существенному расширению собственных полномочий субъектов РФ уже исчерпаны. Поэтому реформу в части перераспределения полномочий предлагается ограничить масштабным делегированием федеральных мандатов субъектам РФ. Полномочия большинства территориальных подразделений федеральных органов власти (кроме правоохранительных органов, ФАС, Росфиннадзора и ряда других) могут быть спущены органам исполнительной власти субъектов РФ. Всего это более 100 полномочий, которые сейчас осуществляются примерно 220 тысячами федеральных служащих.
Это немного не то, чего хотели бы сами регионы. Здесь уместно процитировать Председателя Совета Федерации В. И. Матвиенко, которая обобщила позиции губернаторов по данному вопросу: «Не кажется правильным использование при децентрализации исключительно процедуры делегирования полномочий, так как в этом случае для вышестоящего уровня власти сохраняется соблазн действовать в соответствии с известным принципом: хочу — дал, хочу — взял обратно. Такое положение расхолаживает регионы и муниципалитеты. Поэтому мы за то, чтобы передаваемые уровням власти полномочия имели максимально возможный статус собственных полномочий, закреплялись за ними как неотъемлемые».
«Безусловно, лучше передавать регионам полномочия как собственные, — соглашается заведующий лабораторией межбюджетных отношений Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара В. С. Назаров. — Такая форма, как делегирование, достаточна ущербна. У нее есть некоторые плюсы, например то, что губернаторы получат возможность воздействовать на чиновников, выполняющих соответствующие функции на территории субъектов. Минус же в том, что ответственность все равно окажется распылена между центром и регионами. Например, сейчас в ряде случаев сохраняется федеральное ведомство с его чиновниками, а дополнительно к нему появляются еще и региональные структуры. Взять тот же Росреестр: одни объекты недвижимости регистрируются региональными чиновниками, другие — например, линейные объекты, закрепляются за федеральными. К оптимизации управления, снижению административной нагрузки это явно не ведет. И подобные решения есть по целому ряду направлений».
«Сейчас федеральных чиновников в регионах в среднем в 2,5 раза больше, чем собственно региональных, — отмечает директор региональной программы Независимого института социальной политики Н. В. Зубаревич. — При этом сам федеральный центр никого сокращать не хочет: это и политически некомфортно, и чревато конфликтами интересов. Поэтому решено делегировать эти полномочия регионам, зафиксировать какое-то финансирование, а дальше им придется разбираться самим. Здесь можно вспомнить пример монетизации льгот, когда Федерация, не желая сокращать полномочия, просто передала их регионам вместе с неким финансированием, которое, понятно, никак не индексируется. Ужас ситуации в том, что после делегирования полномочий на уровень субъектов ни одно из министерств не пожелает отказаться от контроля за этими полномочиями. Речь шла о расширении полномочий регионов, но министерства намерены продолжать контролировать их, получать разнообразную отчетность».
Единая субвенция
Примечательно, что на заседании Госсовета прозвучало предложение пересмотреть и условия передачи федеральных полномочий на региональный уровень. В настоящее время регионам предоставляется 21 субвенция, причем общий объем этих трансфертов в 2012 году превысит 250 млрд руб. Предлагается уйти от практики предоставления индивидуальных субвенций под каждое делегируемое полномочие, а вместо этого консолидировать в рамках единой субвенции нынешний объем субвенций (250 млрд руб.) и те 67,5 млрд руб., которые Федерация тратит на обеспечение функций своих территориальных органов. Тем самым региональные власти смогут самостоятельно определять приоритеты расходования, а в случае образования экономии оставлять ее себе. Однако, поскольку за соответствующими федеральными органами исполнительной власти сохраняется общая ответственность за реализацию делегируемых полномочий, их влияние и возможности предложено усилить. Например, наделить их правом давать поручения соответствующим региональным органам, отменять их акты, вносить губернаторам представления об отстранении от должности руководителей этих органов.
Руководители некоторых регионов уже высказали свои опасения относительно единой субвенции. Их разделяют и эксперты. «Сейчас регионы видят, как финансируется каждое полномочие, знают, что сколько стоит, — поясняет замдиректора Центра фискальной политики А. Н. Дерюгин. — Многие из них жалуются, что получают слишком мало денег на исполнение переданных полномочий. Иногда эти претензии справедливы, иногда нет. Есть примеры, когда регион тратит на исполнение федерального полномочия в 10 раз больше соответствующей субвенции. А если все деньги размешают в одной „бадье“, регионам станет гораздо сложнее оценивать объем расходов по отдельным полномочиям. В том числе у них будет меньше возможностей обосновывать необходимость увеличения этих расходов».
В проигрыше от появления единой субвенции могут оказаться и федеральные министерства, которые попросту не смогут проанализировать, как именно тратятся выделяемые из центра средства. «Субвенции идут на исполнение федеральных полномочий, которые закреплены за конкретными ведомствами, — объясняет Дерюгин. — Так как мы переходим на программный бюджет, каждое ведомство будет иметь собственную программу и нести ответственность в том числе за исполнение полномочий, передаваемых на региональный уровень. Может получиться так, что в рамках единой большой субвенции главный распорядитель потратит на исполнение полномочия одни деньги, а регион, исходя из каких-то своих соображений, совсем другие. Здесь возникает проблема контроля исполнения данного полномочия и вообще контроля за расходованием финансовых ресурсов».
Доходы
Общий объем доходных источников, которые могут быть переданы «вниз», пока оценивается примерно в 1 % ВВП (без учета дополнительных субвенций). В частности, около 200 млрд руб. должна дать оптимизация и частичная отмена льгот по региональным и местным налогам. Далее предложено передавать регионам часть годового прироста НДС. Правда, не последовало сколько-нибудь ясного объяснения того, как может быть выстроен данный механизм. Наконец, вновь предложено передать на уровень субъектов РФ 2 % налога на прибыль организаций, в настоящее время зачисляемые в федеральный бюджет, а также водный налог. Это даст регионам дополнительно еще более 240 млрд руб. Авторы предложения надеются на то, что вступивший в силу с 2012 года закон о консолидированной группе налогоплательщиков повысит равномерность распределения налога на прибыль организаций между субъектами РФ.
Отметим, что ранее Министерство финансов РФ выступало категорически против этой идеи. Поскольку налоговая база по налогу на прибыль распределена по стране крайне неравномерно, от такой реформы выиграют наиболее «богатые» субъекты Федерации. Кроме того, как настаивал Минфин, чтобы возместить выпадающие доходы федерального бюджета, пришлось бы сократить общий объем дотаций на выравнивание (см., например, интервью А. Г. Силуанова в журнале «Бюджет» № 7 за 2011 г.). В результате десять наиболее обеспеченных субъектов получат дополнительные доходы в объеме более 140 млрд руб., а десять наименее обеспеченных потеряют около 30 млрд руб. дотаций.
А. Н. Дерюгин уверен, что, даже если остатки налога на прибыль будут переданы регионам, сокращения дотаций на выравнивание ждать не стоит. «Сокращать финпомощь достаточно сложно, поскольку предлагаемая передача налогов только усилит дифференциацию бюджетной обеспеченности регионов, и проблема выравнивания станет еще острее. А вот субсидии сокращаться будут как по количеству видов, так и по их общему объему. Вопрос в том, перетекут ли эти деньги в дотации на выравнивание. От этого зависит, уменьшится ли общий объем трансфертов в бюджеты субъектов РФ».
В целом эксперты согласны с тем, что особенных ресурсов для проведения полноценной финансовой децентрализации у федерального центра нет. «Имеющиеся налоги распределены более-менее оптимально, — говорит В. С. Назаров. Ресурс для децентрализации здесь практически исчерпан. С другой стороны, у нас сильно недообложено имущество — особенно имущество физических лиц, и здесь есть ресурс для увеличения налогов. Есть возможность и для маневра между налоговыми базами, например, это касается страховых взносов и НДФЛ». По мнению эксперта, можно было бы радикально сократить страховые взносы, убрав из них налоговую составляющую и оставив собственно страховую, а налоговое бремя перераспределить между другими налогами: часть — в пользу НДС, чтобы федеральный бюджет компенсировал потери от сокращения взносов, а часть — в пользу НДФЛ. В результате регионы получили бы значительные доходы, которые, в отличие от доходов от налога на прибыль, распределены по территории страны равномерно. «Однако в этом случае придется перестраивать всю нашу налоговую систему, к чему власти не готовы, — отмечает Назаров. — Это требует от них полного консенсуса относительно перспектив пенсионной системы, систем социального и медицинского страхования, а его пока нет».
В то же время и нынешняя модель налоговой системы дает возможности для повышения самостоятельности регионов. Касаются они в первую очередь межбюджетных отношений. «Большого ресурса для перераспределения в бухгалтерском понимании действительно нет, — полагает Н. В. Зубаревич. — Но изменения возможны в рамках „ремонта“ системы трансфертов: суть децентрализации могла бы заключаться в том, чтобы сделать ее прозрачной. Для этого, во-первых, дотация на выравнивание должна вернуться хотя бы к уровню 50 процентов от всех трансфертов. В 2010 году доля дотаций на выравнивание составляла 27 процентов, а когда-то она достигала 70 процентов. Итак, регион только на четверть понимает, сколько средств ему полагается автоматически, по формуле. Увеличив долю дотаций, мы повысили бы выравнивающий компонент трансфертов. Во-вторых, как страшный сон должны исчезнуть дотации на сбалансированность, которые выдаются по начальственному решению. Такие перечисления развращают регионы». В-третьих, считает эксперт, необходимо разобраться с прочими видами трансфертов, в частности оставив не более десяти широкоцелевых субсидий: на образование, здравоохранение, прочие ключевые направления. Регионы должны получать федеральное софинансирование на основе четко определяемых квот и иметь возможность самостоятельно решать, как тратить средства в рамках этих направлений.
«Очевидно, что у богатых регионов больше шансов получить субсидию, — отмечает А. Н. Дерюгин. — Взять хотя бы Татарстан или Белгородскую область, которые выбирают значительную часть субсидий на поддержку сельского хозяйства. Было бы логично эти субсидии перевести в дотации и распределять через действующие выравнивающие механизмы. Это снизит огромные разрывы в бюджетной обеспеченности регионов».
Новые «доноры»
К слову, механизм распределения дотаций на выравнивание может претерпеть определенные изменения. Для того чтобы предоставлять дотации на выравнивание субъектам РФ с наименьшим уровнем бюджетной обеспеченности, заместитель Председателя Правительства РФ, полномочный представитель Президента РФ в СКФО А. Г. Хлопонин предложил перейти к выравниванию бюджетной обеспеченности регионов не до 100 % среднероссийского уровня, как сейчас, а только до 85 %. В рамках действующей модели финансовая поддержка оказывается и тем регионам, у которых расчетная бюджетная обеспеченность составляет почти 100 %, то есть близка к уровню регионов-доноров. Это приводит к тому, что
По мнению ряда экспертов, в случае реализации идеи снижения планки выравнивания новые «доноры» могут проиграть, лишившись дотаций и не покрыв этих потерь за счет дополнительных поступлений по налогу на прибыль. В то же время их итоговые потери не будут столь уж существенными. При этом они получат стимул к развитию экономики, поскольку больше не должны будут оглядываться на известный дестимулирующий эффект дотаций. «Данная мера позволит немного подтянуть самые бедные субъекты, хотя общую проблему дифференциации бюджетной обеспеченности и не решит, — считает А. Н. Дерюгин. — Это верное решение, так как оно увеличит количество недотационных регионов и уменьшит количество хождений в Минфин за дополнительными деньгами. Ведь сейчас региональные власти сами себя оценивают по тому, насколько эффективно им удается выбить деньги из Минфина».
Местное самоуправление
Следует отметить, что тема местного самоуправления пока остается несколько в стороне от состоявшихся на государственном уровне дискуссий, несмотря на то что в своих известных инициативах Д. А. Медведев делал акцент на укреплении в том числе и этого уровня власти. «Бессмысленно обсуждать децентрализацию только в отношении Федерации и регионов, — настаивает Н. В. Зубаревич. — Нужно сделать следующий шаг — с уровня регионов на местный уровень, где неравенство еще более значительное и где тоже нужно прорабатывать механизмы выравнивания и стимулирования. Хотя у самих регионов здесь должна быть большая степень свободы, на федеральном уровне необходимо предусмотреть некую „защиту от дурака“. Например, запретить „раздевать“ крупные города, отбирая у них все налоги».
Известная проблема, характеризующая зависимость муниципалитетов от властей субъектов РФ, заключается в том, что регионы стремятся передавать своим муниципальным образованиям не выравнивающие, а преимущественно целевые трансферты, ставя их тем самым под полный финансовый контроль. «Муниципальные образования фактически находятся в финансовых тисках, — признает А. Н. Дерюгин. — Но, строго говоря, регионы имеют право проводить такую бюджетную политику. К тому же их мотивы можно понять: ведь при оценке эффективности деятельности органов власти субъектов РФ анализируются в том числе показатели, относящиеся исключительно к ведению муниципальных образований. Таким образом, регион вынужден держать все эти вопросы на контроле, залезая в зону ответственности местных властей. Чтобы дать большую самостоятельность муниципалитетам, надо начинать не с перераспределения доходов, а с того, чтобы понемногу снимать с губернаторов ответственность за состояние дел на муниципальном уровне». Однако, подчеркивает эксперт, этот вопрос лежит уже в политической плоскости.
