Развилки для правительства

В середине марта широкой общественности был представлен более чем 800-страничный итоговый доклад «Стратегия-2020: новая модель роста — новая социальная политика», который начиная с декабря 2010 года по поручению Правительства РФ готовили два десятка экспертных групп. Руководители проекта всячески подчеркивают уникальность проделанной работы, но при этом поясняют: это не программа действий, а скорее описание ключевых развилок социально-экономического развития. Опираясь на выводы экспертов, власти должны будут принимать конкретные политические решения.

Три вызова

Прежний вариант стратегии был утвержден еще в 2008 году, то есть перед самым кризисом. «Перспективы использования той версии стратегии с учетом новых реалий были сомнительными, — замечает один из кураторов проекта ректор Высшей школы экономики Я. И. Кузьминов. — Был заморожен целый ряд структурных реформ и реформ в социальной сфере. Сейчас мы достигли докризисных объемов экономики, и встал вопрос о том, как переформулировать стратегию». В том числе речь идет о проведении комплекса «запоздавших» реформ в здравоохранении, образовании, местном самоуправлении. Примечательно, что главным результатом работы Кузьминов и другие руководители проекта называют то, что удалось сформулировать основные направления экономической политики, учитывающие интересы среднего класса. Ставка на развитие человеческого капитала позволит изменить модель экономического роста, придать ему иное качественное содержание. Как сказано в докладе, для реализации стратегических целей России необходим не просто экономический рост, но достаточно высокие его темпы — не менее 5 % в год, заметно превышающие темпы роста развитых стран (согласно прогнозу Мин­экономразвития России на 2012–2014 годы, экономика вырастет на 3,7 , 4 и 4,6 % соответственно).

По мнению ректора Академии народного хозяйства и госслужбы В. А. Мау, необходимость в новой несырьевой модели роста, заявленной в названии доклада, диктуется тремя крупными вызовами. Первый — изменение глобальной ситуации в мировой экономике, которую ждет десятилетие «турбулентности». В этот период развитые рыночные экономики уже не будут ключевым источником роста. Учитывая, что 60 % внешнеторгового оборота России приходится на страны Евросоюза, ее экономику ждет неизбежное замедление. Второй вызов — демографический. Два года назад Россия вступила в принципиально новую фазу: началось сокращение населения трудоспособного возраста, темп этого сокращения — около 1 % в год. До этого численность трудоспособного населения при общем сокращении населения увеличивалась (в «нулевые» ежегодный рост составлял 2,2 %). При этом приток населения происходит за счет неквалифицированной рабочей силы, чего не скажешь о его оттоке. Наконец, третий вызов связан с перспективой снижения роли ТЭКа в мировой экономике в результате развития зеленых технологий и альтернативных источников энергии.

Авторы доклада рассчитывают на поддержку правительством своих предложений, однако признают, что перспективы некоторых из них пока туманны. «В каждом разделе есть предложения политического характера, причем неоднозначные, где только президент и премьер будут решать, что конкретно делать», — объясняет В. А. Мау.

«Бюджетный маневр»

Так, по словам разработчиков, в правительстве «позитивно обсуждается» предложенная ими модель «бюджетного маневра». Речь идет о частичной смене приоритетов в расходах бюджета. Цель «маневра» — баланс между целями поддержания краткосрочной стабильности и обеспечения развития, которое позволит добиться долгосрочной мак­роэкономической и социальной стабильности. Достижение такого баланса потребует увеличения бюджетных расходов на 4 % ВВП к 2020 году. Этот рост придется компенсировать сокращением расходов по ряду направлений на 2 % ВВП.

В частности, предлагается значительно увеличить расходы на образование, здравоохранение, дорожное хозяйство. Сэкономить предполагается на обороне, национальной безо­пасности, правоохранительной деятельности. Предложено также сократить поддержку национальной экономики, прежде всего за счет частичного отказа от прямых субсидий из федерального и региональных бюджетов. В докладе отмечается, что во время кризиса среди основных получателей такой поддержки оказались моногорода, автопром, РЖД, а также финансовый сектор экономики. В итоге по данным 2010 года субсидии достигали колоссальных 4 % ВВП. Эксперты считают необходимым вернуться к докризисному уровню — около 1,5 % ВВП.

Определенный финансовый эффект должна принести оптимизация численности госслужащих. На конец 2010 года она составила 1,65 млн человек по сравнению с 1,16 млн человек десятью годами ранее (рост в 1,4 раза). Авторы документа считают возможным к 2020 году довести количество чиновников до уровня 2000 года, то есть сократить их примерно на 30 %. Причем половину экономии предлагается направить на увеличение зарплат оставшихся сотрудников.

Профобразование

Еще один пакет предложений, который, по словам руководителей проекта, нашел поддержку в правительстве, касается реформы системы профессионального образования. В числе главных проблем здесь названо несоответствие структуры профессионального образования и рынка труда. Молодежь ориентирована прежде всего на получение высшего образования. Так, коэффициент приема в вузы (рассчитывается как соотношение числа поступивших и численности возрастной группы 17-летних) в 2010 году превысил 90 %. При этом до 35 % выпускников учреждений профессионального образования в год окончания колледжа поступают в вузы. Все это приводит к возникновению эффекта неблагоприятного отбора на программы начального и среднего профессионального образования. Как следствие — недостаточный масштаб и качество подготовки квалифицированных работников-«исполнителей» и низкий престиж соответствующих программ обучения.

Среди возможных механизмов решения указанных проблем — развитие прикладного бакалавриата, программы «прикладных квалификаций» (предполагающие обучение на рабочем месте), введение минимального порога качества знаний абитуриента для получения бюджетного финансирования, оптимизация сети образовательных учреждений профессионального образования (в частности, включение колледжей в состав профильных вузов).

Успех здесь возможен только при условии прекращения практики комплектования вооруженных сил по призыву, особенно подчеркивается в докладе. Переход на полностью контрактную армию позволит сократить спрос на программы высшего образования в пользу программ среднего профессионального образования на 20–25 %. Эффект от оптимизации структуры профессионального образования оценивается в 1–1,1 % годового роста ВВП к 2020 году. Кроме того, это в 1,5–2 раза снизит потребность экономики в импорте рабочей силы, что благоприятно скажется на структуре рынка труда и социальном климате.

Транспортная инфраструктура

Поддержка транспортной инфраструктуры, пожалуй, наиболее финансово емкое предложение экспертов (как они признают, реакция правительства на него пока неизвестна). В рамках существующих объемов инвестиций в отрасль, отмечается в докладе, возможно лишь купирование основных угроз деградации транспортной инфраструктуры, а также развитие отдельных ее сегментов.

Авторы предлагают расширить инвестиции в транспортную инфраструктуру примерно на 700 млрд руб. в год, а к концу периода — на 1 трлн руб. Это будет эквивалентно примерно 3 % ВВП (сейчас соответствующие расходы составляют около 1 % ВВП). Причем в качестве одного из вариантов финансирования этих расходов называется повышение акцизов на бензин до 8–10 руб. за литр. «Российские авто­владельцы ездят по дорогам ровно с тем комфортом, за который они заплатили; улучшение дорожных условий однозначным образом связано с необходимостью повышения платежных обязательств владельцев транспортных средств», — отмечается в документе. В долгосрочной перспективе эксперты считают необходимым перейти на схему Pay-as-You-Go Tax («сколько едешь, столько платишь»), что предполагает введение универсального налога за километр пробега, дифференцированного в зависимости от категории и местонахождения дороги. При этом повышение нагрузки на автовладельцев будет поэтапным. Также указано на необходимость пересмотра норм и регламентов проектно-сметного дела, снижения стоимости строительства и ремонта автомобильных дорог, сокращения коррупционной составляющей строительства.

Пенсионная реформа

Ключевое расхождение между выводами экспертов и уже озвученной позицией политического руководства страны связано с болезненной темой реформы пенсионной системы. «Нам кажется, что без серьезных мер по прекращению дотирования из бюджета сложившихся пенсионных обязательств страна не достигнет устойчивой макроэкономической стабильности», — говорит Я. И. Кузьминов. Авторы обновленной «Стратегии-2020» настаивают на плавном повышении к 2030 году пенсионного возраста до 63 лет как для мужчин, так и для женщин.

В 2010 году дефицит бюджета ПФР достиг 2,9 % ВВП, и, хотя в 2011 году он сократился до 1,8 %, реальная зависимость пенсионной системы от федерального бюджета продолжает расти. Совокупный трансферт из федерального бюджета в ПФР вырос с 1,6 % ВВП в 2008 году до 5,2 % ВВП в 2010 году. «Российская пенсионная система все в меньшей степени выполняет роль страхования доходов при выходе на пенсию и все в большей степени становится системой защиты от бедности пенсионеров», — говорится в докладе. При том что Россия уже сегодня стала страной с одним из самых высоких уровней обложения фонда оплаты труда обязательными взносами на пенсионное обеспечение, уровень реальных пенсий, измеряемый через коэффициент замещения, даже после всех повышений остается в 1,5–2 раза ниже среднего по странам ОЭСР. А учитывая, что соотношение количества пенсионеров и занятых будет ухудшаться, состояние пенсионной системы превращается в одну из ключевых макроэкономических проблем страны.

Премьер-министр и избранный Президент РФ В. В. Путин признает необходимость стимулирования позднего выхода на пенсию, тем более что есть граждане, которые, по его словам, «намерены продолжить работу по достижении пенсионного возраста и, имея хороший заработок, хотели бы отсрочить оформление пенсии, но зато значительно увеличить ее будущий размер». В то же время он выступил против повышения пенсионного возраста. Проблема, по мнению экспертов, в том, что сценарий стимулирования позднего выхода все равно не позволяет снизить уже существующий уровень пенсионных обязательств и сможет дать искомый финансовый эффект только в очень отдаленной перспективе. Впрочем, по оценке научного руководителя Высшей школы экономики Е. Г. Ясина, даже повышение пенсионного возраста позволит сократить существующий дефицит Пенсионного фонда РФ максимум на 30 %.

Налоговая политика

Независимо от сценариев реформирования пенсионной системы необходимо рассмотреть возможность возврата к единому социальному налогу и передачи администрирования соответствующих платежей налоговым органам, считают авторы доклада. Они отмечают, что решение о замене ЕСН страховыми взносами и увеличение их ставок не обеспечивают долгосрочную сбалансированность пенсионной системы, но при этом резко увеличивают налоговую нагрузку и усложняют налоговое администрирование. К слову (если судить по высказываниям замминистра финансов С. Д. Шаталова), в Минфине возможность возвращения ЕСН пока отвергают.

«Увеличение налоговой нагрузки на труд противоречит общемировой тенденции, когда для повышения конкурентоспособности экономики налоговая нагрузка на труд и капитал снижается, а на потребление — увеличивается», — поясняется в документе. Эксперты предлагают не увеличивать тарифы, в том числе после окончания двухлетнего периода, на который предусмотрено снижение общей ставки страховых взносов с 34 до 30 %. При этом предлагается увеличить налоги на потребление, в частности сократить перечень освобождений от НДС, перейти к единой 18-процентной ставке данного налога, а также повысить ставки акцизов на табак и алкоголь.