Зарубежный опыт и отечественные реалии
Существующая в России система оказания социальных услуг значительно отличается от практики большинства развитых стран, в которых негосударственные (немуниципальные), прежде всего некоммерческие, организации активно участвуют в оказании услуг в социальной сфере за счет бюджетных средств. В многих странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, до
Формы и масштаб участия негосударственных организаций в оказании услуг за счет бюджетных средств различаются в разных странах и отраслях, однако в большинстве развитых стран данные организации — важнейший партнер органов публичной власти при оказании услуг в социальной сфере. Это непосредственно отражается в структуре доходов негосударственных НКО: согласно исследованию Высшей школы экономики доля бюджетного финансирования в их общих доходах в среднем по группе стран Западной Европы, Канады и Израиля достигает 54 %, стран Восточной Европы — 42 %, в англосаксонских странах — 36 %, в развитых странах Азии — 34 %, в странах Латинской Америки — 19 %. В современной России значение этого показателя не превышает 5 %.
Российское законодательство практически не содержит запретов на участие негосударственных (немуниципальных) организаций в оказании услуг за счет бюджетных средств. В то же время правовая база, регулирующая привлечение негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию услуг, не развита, а бюджетные средства «закреплены» за государственными и муниципальными учреждениями. В результате практика привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг на местном и региональном уровнях носит точечный характер.
Между тем мировой и российский опыт свидетельствует о благотворной роли конкуренции в системе оказания услуг. Во-первых, развитие конкуренции между поставщиками при условии прозрачных и объективных критериев распределения средств повышает их заинтересованность в более эффективной работе. Во-вторых, частичная демонополизация увеличивает гибкость системы оказания услуг, в частности позволяет более полно учесть потребности разных групп населения, а в случае необходимости быстрее корректировать объемы и (или) требования к качеству оказываемых услуг. В-третьих, распределение ответственности за поставку услуг, как правило, оказывает положительное влияние на качество управления соответствующей сферой в целом. Передача части услуг на аутсорсинг вынуждает публично-правовые образования производить реальную оценку полной фактической стоимости оказания услуг, включающую в себя стоимость амортизации оборудования и недвижимого имущества, которые не отражаются в традиционной системе бюджетного учета, утверждать детализированные стандарты качества услуг, осуществлять прочие мероприятия по конкретизации критериев принятия решений.
Наконец, не следует забывать, что привлечение негосударственных (немуниципальных) поставщиков официально обозначено в качестве приоритетного направления развития системы оказания государственных (муниципальных) услуг в Российской Федерации. Так, в Послании Президента РФ Федеральному собранию от 30 ноября 2010 года отмечено, что решение задачи модернизации системы оказания государственных (муниципальных) услуг включает в себя задачу расширения практики привлечения некоммерческих организаций к оказанию услуг в социальной сфере. Данная задача зафиксирована и в ряде документов, определяющих стратегические направления развития страны.
Механизмы
Двумя основными механизмами привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг являются заказ услуг и целевые потребительские субсидии — бюджетные средства, перечисляемые потребителям и лишь потом от потребителей к выбранным ими организациям-поставщикам услуг (работ, товаров). Оба эти механизма могут применяться (и фактически применяются) уже в условиях действующего законодательства.
Государственный (муниципальный) заказ на оказание услуг за счет бюджетных средств представляет собой частный случай размещения заказа, регулируемого законодательством РФ о закупках. Заказ услуг требует формирования детализированного технического задания и утверждения в правовой базе субъекта РФ или муниципального образования стандартов качества услуг, необходимость соответствия которым отражается в государственном (муниципальном) контракте.
Закон №
В то же время для заказа социальных услуг на рыночной основе присущи все общие проблемы законодательства о закупках органами публичной власти — доминирующая роль ценового критерия при оценке заявок, ограничения на формирование конкурсных лотов, отсутствие эффективных механизмов защиты от недобросовестных поставщиков, длительность конкурсных процедур и процедур разрыва заключенных контрактов. Данные проблемы могут быть решены только на федеральном уровне в целом, возможным вариантом решения является утверждение специального раздела закона о закупках, определяющего особые условия заказа данной категории услуг, либо развитие механизма государственного (муниципального) задания, распространение на него отдельных норм права, регулирующих договорные отношения.
Менее известна в современной России технология целевой потребительской субсидии. Особенностью данного вида субсидий является их целевой характер: порядок выдачи субсидии таков, что потребитель может направить полученные средства только на приобретение конкретных услуг (работ, товаров) и ни на что другое. Таким образом, финансовые ресурсы при использовании технологии целевой потребительской субсидии распределяются среди поставщиков в зависимости от выбора потребителя. Целевые потребительские субсидии могут предоставляться в форме ваучеров (сертификатов), дающих право на получение услуги (работы, товара), а также в форме денежных средств, поступающих на специальные счета, которые могут использоваться только для оплаты конкретных услуг (работ, товаров) у определенных поставщиков. Целевые потребительские субсидии могут использоваться для финансирования как государственных (муниципальных), так и негосударственных (немуниципальных) организаций-поставщиков. Применение целевых потребительских субсидий обеспечивает:
- возможность адресной поддержки выбранных категорий населения;
- достижение баланса между целевым назначением субсидии и свободой потребительского выбора гражданина;
- развитие конкуренции между поставщиками и увеличение числа поставщиков, которое позволяет более полно учесть потребности разных групп населения;
- возможность расходования бюджетных средств только по факту оказания услуги (выполнения работы, предоставления товара).
Наиболее известными формами целевой потребительской субсидии в России являются государственные сертификаты на материнский (семейный) капитал, а также государственные жилищные сертификаты, подтверждающие право на получение субсидии, которая может использоваться только на приобретение (строительство) жилья. Существует региональный (Пермский край, Волгоградская и Тюменская области и др.) и муниципальный (Владимир, Пермь, Уссурийск и др.) опыт применения целевых потребительских субсидий. Вместе с тем практика их применения остается слабо распространенной. Важными причинами низкого уровня распространения целевых потребительских субсидий является неразработанность правовой базы, отсутствие достаточного опыта применения технологии на региональном и местном уровнях.
Особым сдерживающим фактором развития практики является отсутствие в Бюджетном кодексе формы расходования бюджетных средств (вида бюджетных ассигнований), которая могла бы быть точно соотнесена с целевой потребительской субсидией. Действующая редакция Бюджетного кодекса предусматривает две основные формы перечисления средств бюджетов бюджетной системы РФ физическим лицам — социальное обеспечение населения и субсидии индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг. Так, п. 1 ст. 74.1 БК РФ определяет, что «к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения». При этом термин «социальные выплаты» Бюджетного кодекса нередко необоснованно трактуется органами публичной власти как вид бюджетных ассигнований, который может применяться исключительно для выплат средств населению, перечисляемых в рамках реализации мер социальной политики. В результате отсутствует самостоятельный механизм перечисления целевых потребительских субсидий. В случае если целевые потребительские субсидии прямо предусмотрены отраслевыми федеральными законами (например, Федеральным законом «О государственной социальной помощи»), выплаты физическим лицам денежных средств осуществляются за счет бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения. Однако при отсутствии специальных норм федерального законодательства органы государственной власти субъектов РФ и особенно органы местного самоуправления сталкиваются с трудностями при реализации инициатив в области предоставления субсидий на самостоятельную закупку населением товаров, работ, услуг. Проблема неадекватной правоприменительной практики особенно остро стоит на местном уровне, поскольку социальная поддержка и защита не входят в число вопросов местного значения.
Следует также отметить, что в целях развития рассмотренных выше механизмов привлечения негосударственных (немуниципальных) поставщиков к оказанию услуг требует решения проблема отсутствия единой системы учета государственных (муниципальных) услуг (работ), предоставляемых в трех основных формах — производство через систему государственных (муниципальных) учреждений, государственный (муниципальный) заказ, целевые потребительские субсидии. Формируемые сегодня органами публичной власти отраслевые и ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) бюджетными и автономными учреждениями, являются своего рода заделом при подготовке такого классификатора, однако он должен быть расширен в отношении услуг, оказываемых негосударственными (немуниципальными) поставщиками, а также казенными учреждениями.
Перспективы
Несмотря на то что регионы и муниципалитеты уже сегодня имеют возможности для передачи оказания государственных (муниципальных) услуг на аутсорсинг, распространение данной практики в заметных на уровне страны масштабах требует реализации целенаправленной политики. Можно утверждать, что в настоящее время на уровне федеральных органов государственной власти, научного и экспертного сообщества постепенно формируется запрос на проведение такой политики.
В рамках разработки предложений по корректировке Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 года (так называемая Стратегия-2020) экспертная группа «Развитие общественных институтов» сформулировала ряд долгосрочных предложений по привлечению негосударственных (немуниципальных) организаций, прежде всего НКО, к оказанию государственных (муниципальных) услуг.
Предложения включают в себя мероприятия по трем основным направлениям.
1 Развитие практики заказа государственных (муниципальных) услуг у негосударственных (немуниципальных) организаций.
2 Развитие механизмов оказания государственных (муниципальных) услуг (работ, товаров) на основе целевых потребительских субсидий.
3 Обеспечение недискриминационных налоговых условий деятельности некоммерческих организаций при оказании государственных (муниципальных) услуг.
Предложения сформулированы в соответствии со следующими принципами. Во-первых, предполагается, что стимулирование применения практик заказа и предоставления целевых потребительских субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг должно в равной мере затрагивать некоммерческие и коммерческие негосударственные (немуниципальные) организации. НКО должны осуществлять свою деятельность в равных (но непривилегированных!) условиях по сравнению с коммерческими поставщиками и некоммерческими государственными (муниципальными) организациями.
Во-вторых, в связи с тем, что основной объем государственных (муниципальных) услуг оказывается населению на региональном и местном уровнях, федеральные органы государственной власти должны создавать условия и стимулировать субъекты РФ и муниципальные образования к передаче оказания услуг на аутсорсинг. Стимулирование не должно носить характер принуждения, поскольку на многих территориях административное давление, нацеленное на передачу функций по предоставлению услуг, в лучшем случае приведет к массовой имитации, в худшем — окажет негативное воздействие на систему оказания услуг.
Во-третьих, основной целью мероприятий является повышение качества и развитие конкуренции, но не повышение эффективности бюджетных расходов в краткосрочной перспективе. Как отмечалось, планирование и учет в существующей системе бюджетного финансирования производится по текущей стоимости оказания услуг — без стоимости амортизации недвижимого имущества и оборудования. В результате при замещении подведомственного учреждения негосударственным (немуниципальным) поставщиком формальная стоимость оказания услуги, как правило, возрастает.
Предложенные мероприятия по расширению привлечения некоммерческих организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг включают в себя:
- меры по совершенствованию бюджетного, налогового законодательства РФ, законодательства о государственных и муниципальных закупках, законодательства, регулирующего оказание услуг в основных отраслях социальной сферы;
- подготовку федеральными органами власти инструкций и модельных актов для регионов и муниципалитетов по заказу услуг, применению механизма целевых потребительских субсидий;
- стимулирование реформирования системы оказания государственных (муниципальных) услуг на региональном и местном уровнях путем предоставления субсидий субъектам РФ и муниципальным образованиям;
- реализацию обучающих программ для представителей органов публичной власти, НКО и иных негосударственных (немуниципальных) поставщиков.
Экспертной группой предложено перспективное целевое значение доли средств, переданных негосударственным (немуниципальным) поставщикам путем размещения государственного (муниципального) заказа и с помощью механизма целевых потребительских субсидий, в общем объеме бюджетных средств, направляемых на оказание государственных (муниципальных) услуг, в
Предложенное целевое значение индикатора достаточно консервативно. Реализация предлагаемых мероприятий, как и любых реформ в социальной сфере, связана с рисками снижения качества предоставляемых услуг. Эти риски могут быть связаны с ошибками при формировании технических заданий негосударственным поставщикам, с ошибками при осуществлении контроля качества оказываемых услуг и т. д. Консервативный подход к определению целевого значения показателя призван минимизировать возможные риски реформирования.
В настоящее время подготовленные предложения рассматриваются федеральными органами государственной власти. С полным перечнем предлагаемых мероприятий можно ознакомиться на информационном сайте экспертных групп по работе над «Стратегией-2020»
