О регистрационном учете граждан

В практике осуществления органами местного самоуправления своих полномочий нередко возникает вопрос о правовой природе деятельности по регистрационному учету граждан по месту жительства и основаниях для финансирования данного полномочия из местных бюджетов. Елена Денисовна МИХАЙЛОВА, научный руководитель Центра инноваций муниципальных образований

Право или обязанность?

Действующая редакция ст. 4 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» возлагает на местные администрации функции по регистрационному учету граждан в тех населенных пунктах, где нет территориальных органов федеральной миграционной службы. Между тем в задачи местного значения обеспечение органами местного самоуправления регистрационного учета граждан не входит. Соответственно возникает вопрос о правовой природе указанного полномочия: является ли осуществление регистрационного учета правом или обязанностью ОМСУ, нет ли здесь делегирования государственного полномочия, каковы основания для финансирования данной функции?

Исполняемые органами местного самоуправления полномочия можно условно разделить на две группы — реализуемые в рамках обязанностей, возложенных на ОМСУ законом, и осуществляемые при реализации так называемых прав, то есть вопросов, решение которых добровольно взято на себя муниципалитетом. Как известно, к обязанностям органов местного самоуправления помимо решения вопросов местного значения относится также исполнение делегированных в установленном порядке государственных полномочий. Кроме обязанностей законодательство о местном самоуправлении также пре­дусматривает так называемые права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений. Согласно ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе:

• решать вопросы, прямо перечисленные в этих статьях;
• участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами;
• решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Предусмотрено правило о реализации указанных прав за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Из совокупного анализа указанных и других норм законодательства о местном самоуправлении, казалось бы, с очевидностью вытекает единственно возможный вывод о том, что по своей правовой природе рассматриваемая функция является государственным полномочием, так как посредством ее осуществления реализуется государственная задача регистрационного учета граждан. Это следует также из действующей редакции Закона № 5242-1, указывающего на полномочия местных администраций по регистрации граждан только в тех местах, где нет уполномоченного государственного органа, а также из Закона № 131-ФЗ, не содержащего в перечне вопросов местного значения указанной функции. Об этом прямо говорят другие нормы, в частности ч. 1 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, согласно которой полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, считаются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Данный вывод подтверждается также тем, что согласно ст. 31 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в первоначальной редакции функции по регистрационному учету граждан с 1 января 2011 года должны были полностью исполнять территориальные органы Федеральной миграционной службы. Однако Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. № 358-ФЗ «О внесении изменения в статью 31 Федерального закона „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом „О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов“» указанный срок был перенесен на 1 января 2014 года.

Однако если данная функция является делегированным государственным полномочием, то в отношении регистрационного учета должны действовать правила ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, которая предусматривает, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Использование собственных финансовых ресурсов в этом случае осуществляется в дополнение к государственному финансированию и является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления.

Вместе с тем Закон № 5242-1 не предусматривает порядка, объемов и источников финансирования осуществления местными администрациями функций регистрационного учета граждан и в этом смысле не соответствует требованиям указанных норм Закона № 131-ФЗ.

Отказ от исполнения. Возмещение затрат

Предусмотрена ли возможность невыполнения государственных полномочий, вмененных государством в обязанности муниципалитетов, но не переданных в установленном порядке? Часть 2 ст. 20 Закона № 131-ФЗ устанавливает возможность отказа органов местного самоуправления от исполнения отдельных государственных полномочий, переданных с нарушениями указанных требований, но только в случае признанного в судебном порядке несоответствия федеральных законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, указанным требованиям. Следует, однако, констатировать тот факт, что законодательство не содержит механизмов, позволяющих реализовать эту норму.

Часть 5 ст. 20 Закона № 131-ФЗ устанавливает право органов местного самоуправления осуществлять за счет собственных средств расходы на осуществление полномочий, не переданных им в установленном порядке, но только если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Закон № 5242-1, как и другие федеральные законы, такой возможности в рассматриваемом случае не предусматривает. Из изложенного следует вывод о том, что местные администрации, осуществляя за счет местных бюджетов полномочия по регистрационному учету граждан, возложенные на них Законом № 5242-1, вынуждены нарушать требования Закона № 131-ФЗ. Вместе с тем законодательство до 1 января 2014 года не предусматривает механизмов устранения этого противоречия.

Более того, по ряду вопросов, связанных с возложением на органы местного самоуправления государственных обязанностей без надлежащего финансирования, Конституционный суд РФ не признал факт передачи отдельных государственных полномочий и нарушения принципа самостоятельности муниципалитетов. Так, в Определении от 15 февраля 2005 г. № 58-О по жалобе администрации города Коряжма Архангельской области, связанной с проверкой конституционности ч. 1 ст. 30 Закона Российской Федерации «О милиции», Конституционный суд подтвердил, что обязанность органов местного самоуправления по обеспечению жильем работников расположенных на территории муниципального образования органов милиции не может рассматриваться как отдельное государственное полномочие и имеет как общегосударственное, так и местное значение; содержание муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, а вопросы обеспечения жильем указанной категории граждан подлежат совместному разрешению федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В связи с этим суд пришел к выводу, что законоположение, обязывающее органы местного самоуправления обеспечивать сотрудников милиции, в том числе участковых уполномоченных милиции, жилой площадью, не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права местного самоуправления и противоречащее Конституции РФ.

Несмотря на этот не очень хороший для муниципалитетов вывод, суд указал, что возникающие при этом расходы подлежат компенсации из федерального бюджета. Таким образом, при наличии в законе закрепленного за муниципалитетами полномочия, не отнесенного к вопросам местного значения, следует признать его обязанностью, выполняемой за счет местного бюджета (впрочем, ниже приведена судебная практика по спорам о выполнении муниципалитетами функции регистрационного учета граждан по месту жительства с весьма разными позициями судов).

К таким обязанностям можно отнести и некоторые другие полномочия, разбросанные по разным законам, но не отнесенные к вопросам местного значения. Те же проблемы возникают при реализации таких функций, как постановка на учет бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК РФ), определение места и видов обязательных и исправительных работ (ст. 49, 50 УК РФ, ст. 25, 39 УИК РФ), согласование переустройства и перепланировки, ведение учета всех нуждающихся в жилье (ЖК РФ) и некоторых других.

Выходом из сложившейся ситуации видится обращение муниципальных образований в суды с исками о возмещении затрат на исполнение указанных полномочий за счет федеральной казны. Данный вывод подтверждает сложившаяся судебная практика по возмещению затрат местных бюджетов на реализацию государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями различных категорий служащих федерального уровня. Взыскивая указанные затраты, суды указывают, что, если федеральным законодательством не разработан порядок компенсации расходов, понесенных органом местного самоуправления при реализации полномочий, возложенных законом, до надлежащего урегулирования этого вопроса взыскание должно осуществляться из казны Российской Федерации в лице ее финансового органа. Это основано на позиции Конституционного суда, который, не признавая неконституционными нормы федерального законодательства, обязывающие органы местного самоуправления выполнить предусмотренное федеральным законом полномочие, указывает на корреспондирующую обязанность Российской Федерации компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы органа местного самоуправления, возникающие при осуществлении им этой обязанности (определения от 8 июля 2004 г. № 303-О, от 15 февраля 2005 г. № 58-О).

Судебная практика

Можно констатировать, что судебная практика демонстрирует разность подходов судов к оценке правовой природы полномочий по регистрации граждан по месту жительства. В основном суды признают обязанность органов местного самоуправления выполнять регистрацию, оценивая ее как функцию по исполнению государственной услуги. Рассмотрим, например, кассационное определение Хабаровского краевого суда от 11 февраля 2009 г. по делу № 33-582 по рассмотрению заявления о признании незаконным бездействия главы администрации Тополевского сельского поселения, выразившегося в необеспечении функций исполнения государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту жительства.

Согласно п. 2 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713, органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются территориальные органы Федеральной миграционной службы, являются эти территориальные органы, в остальных населенных пунктах — органы местного самоуправления.

В силу п. 4 Административного регламента предоставления ФМС государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в РФ в органах местного самоуправления поселений, осуществляющих регистрационный учет, данная функция исполняется уполномоченными главами администраций должностными лицами. Вывод суда: ввиду того что в селе Тополево орган внутренних дел отсутствует, обязанность по регистрации граждан по месту жительства возложена на администрацию Тополевского сельского поселения.

Другое дело связано с привлечением к налоговой ответственности за непредставление сведений о регистрации (см. постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19 сентября 2002 г. № А82-24/02-А/5). Налоговый орган наложил штраф на ОВД города Переславля-Залесского и Переславского района штраф за представление сведений о регистрации по месту жительства 65 физических лиц с нарушением установленного срока и в связи с неуплатой штрафа в добровольном порядке обратился в арбитражный суд. Однако суд, основываясь на ст. 4 Закона № 5242-1, пришел к выводу о том, что органом, осуществившим регистрацию физических лиц по месту жительства, является Глебовская сельская администрация (полномочное лицо), и отказал истцу во взыскании штрафа.

Однако позиция суда не всегда столь однозначна. Иной взгляд и толкование природы этого полномочия даны в решениях других судов по той же налоговой ситуации. Так, в постановлении ФАС Центрального округа от 18 октября 2005 г. № А35-1532/04-С3 указано, что ни Закон Курской области «О местном самоуправлении в Курской области», ни Положение об администрации муниципального образования Махновский сельсовет Суджанского района Курской области не содержат норм, предусматривающих компетенцию администрации по осуществлению государственной регистрации граждан по месту их жительства, а также определяющих источники финансирования расходов на осуществление указанной деятельности. Поэтому, подчеркивается в постановлении, администрацию нельзя рассматривать в качестве органа, осуществляющего в соответствии с действующим законодательством регистрацию граждан по месту жительства, несмотря на фактическое осуществление ею этих функций с превышением предоставленных администрации полномочий.

Гораздо более аргументированной следует признать позицию, выраженную в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 21 декабря 2010 г. по делу № А05-6441/2010. Ссылаясь на п. 3 ст. 20 Закона № 131-ФЗ, где указано, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, суд сделал вывод о недоказанности выделения администрации поселения денежных средств на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. В результате налоговой инспекции было отказано в привлечении администрации к ответственности за нарушение срока представления сообщения о регистрации физического лица по месту жительства. Та же позиция содержится в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 12 марта 2007 г. по делу № А26-6974/2006-28.

Примечательно, что суд того же уровня в другом округе, наоборот, полностью игнорирует положения Закона № 131-ФЗ, ссылаясь на ст. 4 Закона № 5242-1 и положения Налогового кодекса, устанавливающие, что органы, осуществляющие регистрацию физических лиц по месту жительства либо регистрацию актов гражданского состояния физических лиц, обязаны в течение десяти дней сообщать о соответствующих фактах в налоговые органы (см. постановление ФАС Уральского округа от 4 сентября 2007 г. № Ф09-7217/07-С3 по делу № А50-670/07).

Доводы нижестоящего суда об отсутствии доказательств передачи администрации муниципального образования полномочий по регистрации физических лиц по месту жительства от федерального органа исполнительной власти и выделения ей на эти цели финансовых средств суд счел ошибочными, указав, что данное обстоятельство не свидетельствует об отсутствии обязанности, установленной законодательством Российской Федерации.