Сергей САЗОНОВ, заместитель главы Администрации Волгоградской области — начальник Главного финансово-казначейского управления
В последнее время финансовые работники всех уровней, ученые и специалисты, занимающиеся проблемами бюджета государственных и муниципальных финансов, активно обсуждают вопрос о казначейском исполнении бюджета. Всех волнует один и тот же вопрос: что это? Как и по каким стандартам необходимо осуществлять казначейское исполнение бюджета? Общефедеральные стандарты казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в настоящее время не существуют. Соответственно, нет и стандартных программных продуктов, обеспечивающих казначейское исполнение бюджетов.
В Волгоградской области финансовые органы в течение ряда лет занимаются этой проблемой. На начало 2002 г. на территории области на основе Финансового управления было создано Главное финансово-казначейское управление Администрации Волгоградской области, созданы присущие казначействам соответствующие отделы и подразделения, введены должности казначеев, подготовлены и разработаны должностные инструкции. Все расходы областного бюджета по казначейской системе осуществляются из единого счета, открытого в «Волго-Дон банке».
Аналогичные стандарты казначейского исполнения бюджета муниципальных образований разработаны и утверждены территориальными управлениями ГФКУ Администрации Волгоградской области на местах. На конец 2003 г. из 38 муниципальных образований работа по переходу на казначейское исполнение местных бюджетов велась в 34, из них в 19 территориях переведены на финансирование через лицевые счета практически 100% получателей средств местного бюджета. В пяти территориальных управлениях не открыт ни один лицевой счет. В Волгограде все районы переведены на казначейское исполнение бюджета. Всего на данный момент на казначейском исполнении по субъекту Федерации открыт 2891 лицевой счет, что составляет 64% (без учета счетов по учету средств, полученных от предпринимательской деятельности).
При переводе на казначейское исполнение бюджета проведена перерегистрация всех получателей бюджетных средств, определены их права на получение бюджетного финансирования, составлен сводный реестр получателей бюджетных средств, налажена процедура их перерегистрации перед началом бюджетного года. Переход на казначейское исполнение осуществлялся по графику. В первую очередь, с декабря 2002 г., был переведен комитет по культуре (31 бюджетополучатель), затем другие небольшие комитеты с их подведомственными учреждениями (по молодежной политике, по делам семьи), а также некоторые комитеты и управления Администрации Волгоградской области.
На этих объектах отрабатывался весь процесс финансирования и осуществлялась апробация программного продукта. За прошедший год, согласно графику, на финансирование через лицевые счета переведены 25 комитетов и управлений Администрации Волгоградской области, из них 11 главных распорядителей бюджетных средств. Всего по главным распорядителям кредитов переведено на лицевые счета 138 прямых получателей бюджетных средств. Им открыто 190 лицевых счетов, при этом закрыты все бюджетные счета в учреждениях банка и кредитных организациях.
При переходе на казначейское исполнение бюджета значительно увеличился документооборот. Для сравнения: если в октябре 2002 г., то есть за месяц до перевода бюджетополучателей на финансирование через лицевые счета, число подготовленных платежных поручений составило 2216 единиц, то уже за октябрь 2003 г. эта цифра возросла до 13059 единиц. Сюда вошли не только платежные поручения, но и выписки по всем счетам бюджетополучателей, мемориальные ордера, чеки, оборотно-сальдовые ведомости.
Кроме того, количество входящих документов, представляемых бюджетополучателями для проверки и служащих основанием платежа, составило в этом месяце более 11 тыс. единиц. Для решения появившихся задач, связанных с многократно возросшим потоком информации и числом обрабатываемых платежных документов, Главным финансово-казначейским управлением Администрации Волгоградской области разработан собственный программный продукт, соответствующий этим требованиям и позволяющий организовать полноценное осуществление процесса казначейского исполнения бюджета в соответствии с требованиями российского законодательства.
Как уже отмечалось, стандартного программного продукта, обеспечивающего казначейское исполнение бюджетов, нет. Проанализировав рынок программного обеспечения казначейского исполнения бюджета, положительные и отрицательные стороны предлагаемых программных продуктов, мы пришли к выводу о необходимости разработки собственного программного продукта совместно специалистами отдела информационных технологий бюджетного процесса и отдела методологии казначейского исполнения бюджета ГФКУ Администрации Волгоградской области. Во-первых, стоимость предлагаемых программных продуктов — порядка 10 млн руб. (без учета стоимости обслуживания, которое составляет около 2 млн руб.). Во-вторых, любые — как правило, довольно частые — изменения в системе общего и отраслевого учета требуют отдельного вмешательства программистов, их визита к получателю бюджетных средств и, следовательно, дополнительных финансовых и временных затрат.
Кроме того, переход на новую версию уже приобретенного программного продукта чаще всего оплачивается учреждением отдельно. Таким образом, используя собственную программу, мы получаем довольно значительную экономию бюджетных средств. Программное обеспечение состоит из нескольких блок-программ, связанных в одно целое. Блок-программа для клиентов «Заявки» устанавливается у получателей и распорядителей бюджетных средств и обеспечивает подготовку платежных документов для передачи их в финансовый орган. Блок-программа «Лицевые счета» для казначейских отделов обеспечивает работу в единой локальной сети с использованием единой базы данных. Функционально они распределены между различными подразделениями: ведение счетов распорядителей и получателей бюджетных средств, работа с лимитами, осуществление финансового контроля, оформление платежных документов и электронная связь с банком. Они не имеют никаких ограничений на число пользователей и представляют собой полноценный сетевой продукт, в котором могут одновременно работать несколько пользователей.
Построение блок-программ на основе справочников позволяет легко настраивать систему под особенности конкретного бюджетного учреждения. Программа «Лицевые счета» позволяет вести учет информации в различных разрезах (например, по различным уровням бюджетной классификации, экономическим статьям, получателям, за различный временной промежуток, исполнение по лимитам и т.п.) и в любой момент получать нужную информацию по состоянию на текущую дату. Кроме того, что очень важно, программа позволяет своими силами настраивать различные отчеты на основании имеющихся данных, как стандартные так и разовые, под конкретные задания. Подготовлены и переданы каждому бюджетополучателю пакеты документов в бумажном и электронном виде для перевода на лицевые счета.
Это упомянутые выше документы, которые в настоящее время являются временными стандартами казначейского исполнения областного бюджета; блок-программы «Заявки» и «Лимиты», которые бюджетополучатели устанавливают у себя, а также подробная инструкция по работе с этими программами. Систематически оказывается практическая и методическая помощь переводимым организациям в виде семинаров, совещаний, бесед и консультаций. В программе «Лицевые счета» установлен жесткий контроль за финансированием, не позволяющий пропускать в системе платежные поручения на расходование средств сверх установленных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств без внесения соответствующих изменений. Прием платежных поручений клиентов ведется на бумажных и электронных носителях. У получателей бюджетных средств проверяются документы, служащие основанием платежа (договор, счет-фактура, акт выполненных работ, накладные и т.д.), которые после проверки возвращаются бюджетополучателю. После проверки соответствия электронного носителя платежного поручения бумажному, наличия достаточного остатка лимита бюджетных обязательств, правильности указания реквизитов, соответствия карточкам образцов подписей и с учетом наличия средств на текущем счете бюджета из предоставленных платежных поручений формируется распоряжение на финансирование.
Таким образом, ежедневное финансирование осуществляется не только после предварительной проверки платежных документов, но под конкретные платежные документы — то есть, финансирование точно соответствует текущим потребностям бюджетополучателей в денежных средствах. Таким образом, на сегодня можно констатировать, что исполнение бюджета по казначейскому принципу с переводом получателей на лицевые счета обеспечивает прозрачность исполнения бюджета, позволяет осуществлять 100-процентный контроль использования бюджетных средств. Что касается экономического эффекта от перевода, то он достигается не только за счет сокращения нецелевого использования и незаконного отвлечения бюджетных средств, но и за счет значительного увеличения остатков на едином бюджетном счете, что позволяет вести более гибкую финансовую политику.
Конечно, имеются и у нас определенные трудности. Так, например, в территориальных управлениях ГФКУ области необходимо увеличить численность персонала в связи с увеличившимся документооборотом. Одной из важнейших задач является также защита электронных каналов информации при обмене денежными и подтверждающими документами между ГФКУ и территориальными управлениями. Необходимо наличие специализированных отделов со специалистами по строительству, уполномоченными осуществлять предварительный контроль представленных на оплату документов (смет) на предмет соответствия их существующим нормативным документам в сфере строительства и капитальных вложений. Актуальность этой проблемы подчеркивается тем, что в период обсуждения проекта федерального бюджета на 2004 г. много вопросов и предложений было по ст. 43, в соответствии с которой предусматривалось обеспечение в 2004 г. кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ органами федерального казначейства. По результатам уже проделанной работы можно сделать вывод, что децентрализованный переход на казначейскую систему исполнения региональных и местных бюджетов представляется достаточно эффективной альтернативой и возможен в более сжатые сроки. Это обусловлено в первую очередь тем, что заинтересованные в конечном результате и проводящие самостоятельную ответственную политику региональные и местные финансовые органы стремятся минимизировать свои затраты, соотнося срок, стоимость и сложность реализации с объемом ресурсов и поставленными целями. Перевод региональных и местных бюджетов на кассовое обслуживание органами федерального казначейства приведет к усложнению организации бюджетного процесса в регионах и муниципалитетах, невозможности владения субъектами Федерации всей необходимой информацией для управления финансовыми ресурсами регионов. Увеличится время прохождения платежных документов (минимум на два рабочих дня), что приведет к задержке обращения бюджетных средств и в конечном итоге может вызвать дефицит бюджета.
Перевод на обслуживание в федеральное казначейство также повлечет за собой отсутствие оперативной информации исполнения бюджета (финансирование и кассовый расход по главным распорядителям кредитов и их подведомственных структур) в режиме реального времени. Кроме того, такой перевод неминуемо потребует организационно-структурной перестройки финансовых органов и дополнительных материально-технических затрат на автоматизацию работы финансовых органов и линии связи. Текущие затраты также будут высокими. Это связано с тем, что параллельно с территориальными органами федерального казначейства в полном объеме будет функционировать и финансовый орган регионального уровня, сохранивший все подразделения, ответственные за контроль над поступлением доходов, принятием обязательств, осуществлением расходов.
Это является единственным вариантом сохранения контроля за финансовыми операциями и сохранения ответственности за исполнение бюджета в полном объеме. Для совершенствования прозрачности исполнения территориальных бюджетов и повышения подотчетности субнациональных органов власти роль федерального казначейства должна быть ограничена обеспечением строгого методологического единства планирования, исполнения, отчетности и контроля исполнения территориальных бюджетов в рамках самостоятельных субнациональных казначейских систем.
Местные казначейства должны единообразно исполнять бюджеты. Учет и отчетность об исполнении бюджетов должна быть одинакова по всей стране — вне зависимости от региона или муниципального образования. Бюджетная система должна быть информационно прозрачна по всем уровням консолидированной бюджетной системы и отдельных региональных и местных бюджетов.
Журнал «Бюджет» №1 январь 2004 г.
