Анатолий БУКИН, начальник Управления финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом
Новейшая история Казначейства началась с того, что Департамент государственного казначейства и местные казначейства декретами от 31 октября 1918 г. и 4 мая 1919 г. были объединены с Народным банком РСФСР. В 1920 г. Народный банк РСФСР ликвидировали, а кассовое исполнение бюджета возложили на специальные приходно-расходные кассы Наркомфина РСФСР, первым начальником которых стал Владимир Владимирович Пасынков.
В период с 1925 по 1928 г. в рамках кассовой реформы в СССР был осуществлен переход от казначейской системы кассового исполнения государственного бюджета к банковской. Уже в октябре 1925 г. наличность приходно-расходных касс Наркомфина СССР и касс Госбанка СССР была объединена с целью улучшения исполнения бюджета. На приходно-расходные кассы Наркомфина СССР было возложено проведение ряда банковских операций: ведение текущих счетов, переводы, выплаты выигрышей и т.д. В октябре 1927 г. в ряде областей РСФСР такие кассы были преобразованы в казначейские части Госбанка СССР, проводившие все операции по исполнению бюджета; связанные с этими операциями кассовые функции выполняли учреждения Госбанка СССР. Наконец, постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1928 г. кассовое исполнение государственного бюджета было полностью возложено на учреждения Госбанка СССР. Казначейские части и приходно-расходные кассы Наркомфина СССР были упразднены. В составе Бюджетного управления Наркомфина СССР образован отдел исполнения союзного бюджета под руководством Семена Андреевича Голованова.
Казначейские подразделения были уничтожены и в структуре Госбанка СССР. Вся казначейская деятельность сосредоточилась в Московском бюджетном отделении Госбанка СССР. К 1948 г. выяснилось, что работа Госбанка СССР по кассовому исполнению государственного бюджета СССР требовала улучшения, поскольку в ней имелись серьезные недостатки: допускались ошибки в учете доходов и расходов по бюджету и распределении доходов между бюджетами, имели место случаи ненадлежащей выдачи бюджетных средств по государственным дотациям, выдачи бюджетных средств сверх открытых кредитов и переплаты по пенсиям, в неудовлетворительном состоянии находилась документация по приему налогов и переводу бюджетных кредитов…
Все это послужило причиной принятия постановления Совета министров СССР от 8 декабря 1948 г. № 4555 «О мерах по улучшению работы Госбанка по кассовому исполнению государственного бюджета СССР», в соответствии с которым в составе центрального аппарата Госбанка СССР появилось самостоятельное Управление по кассовому исполнению государственного бюджета СССР с широким спектром руководящих и контролирующих функций.
Кроме того, в составе контор Госбанка СССР были организованы отделы по кассовому исполнению государственного бюджета СССР, а кассовое исполнение местных бюджетов было передано вместе со специалистами из коммунальных банков в Госбанк. К 1 апреля 1949 г. реорганизация в основном завершилась, а 1 мая того же года на коллегии Минфина СССР была утверждена новая Инструкция по кассовому исполнению государственного бюджета СССР.
Казалось, после принятия всех названных мер исчезли даже воспоминания о Казначействе. Однако в конце ХХ в. возникла идея возродить это ведомство: министр финансов СССР В. С. Павлов на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР 25 сентября 1989 г. заявил, что расширение товарно-денежных отношений, развитие разнообразных форм собственности предполагают обособление государственного имущества как самостоятельного объекта финансового управления. Это потребует изменений функций и структуры финансовой системы, создания специализированных органов, задачами которых стали бы контроль за движением государственного имущества в виде ценных бумаг, взимание арендной платы и другие операции. Иными словами, речь идет о том, чтобы возродить такой хорошо известный ранее государственный институт, как казначейство.
Реализовывать такую идею пришлось уже в новом государстве. В декабре 1991 г. в составе Министерства экономики и финансов РСФСР появилось Управление исполнения бюджета (казначейство) во главе с молодым и энергичным руководителем – Александром Васильевичем Смирновым. Новое ведомство сразу приступило к открытию кредитов по республиканскому бюджету РСФСР на первый квартал нового 1992 г. с правом расходования с 1 января. Расходные расписания – еще советского образца – подписывались начальником Управления А. В. Смирновым и главным бухгалтером по республиканскому бюджету Н. И. Сальниковой и направлялись по отработанной схеме – в Управление по кассовому исполнению государственного бюджета СССР Госбанка СССР (Банк России).
Однако в конце января процесс застопорился. Дело в том, что в феврале 1992 г. Госбанк СССР и Управление по кассовому исполнению государственного бюджета СССР прекратили свое существование, и система исполнения бюджета развалилась.
Ситуация была критической. Республиканский бюджет страны не утвержден. Сведения о доходах бюджета недоступны. Открытие кредитов по республиканскому бюджету для финансового обеспечения функционирования государственных институтов прекращено. Учреждения и организации вправе расходовать средства только в пределах открытых в декабре-январе кредитов. Выдача средств из бюджета практически остановлена. Новых правил исполнения бюджета нет, старые в полном объеме неприменимы.
В феврале 1992 г. руководство Банка России принимает решение продолжить работу по зачислению доходов бюджета и сообщать Минфину и Правительству Российской Федерации о зачисленных доходах по старой схеме. Телеграмма, адресованная учреждениям Банка России, финансовым органам Минфина России, а также министерствам и ведомствам Российской Федерации, гласила, что с 1 марта 1992 г. в целях обеспечения контроля за целевым использованием бюджетных средств в связи с изменением функций Банка России по кассовому исполнению бюджета финансирование расходов за счет средств республиканского бюджета осуществляется в следующем порядке:
- все платежные поручения по бюджетному финансированию с 1 марта 1992 г. направляются Минфином России Банку России;
- все распорядители бюджетных средств перечисляют платежными поручениями эти средства структурным подразделениям на счета, открываемые им в ОПЕРУ Банка России на балансовом счете 120;
- бюджетные средства, поступившие на счета, подлежат разассигнованию в десятидневный срок на текущие счета подведомственных учреждений, предприятий и организаций, открытые в расчетно-кассовых центрах по месту нахождения клиентов;
- текущие счета по учету средств республиканского бюджета в коммерческих банках подлежат закрытию, а остатки с них перечисляются на вновь открываемые счета в расчетно-кассовых центрах;
- на телеграмму ставят только печать Минфина СССР (другой просто нет);
- Минфину России в Операционном управлении Банка России открывается счет на балансовом счете 120 «Расходы республиканского бюджета»;
- Управлению исполнения бюджета (Казначейству) предоставляется право подписи платежных поручений и других документов по республиканскому бюджету.
Средства федерального бюджета перечислялись с текущего счета по учету средств федерального бюджета Минфина России на соответствующие счета отдельных министерств и ведомств, их учреждений, организаций, предприятий и, находясь под формальным контролем расчетно-кассовых центров Банка России, фактически никем не контролировались. В результате на счете Минфина России ощущалась острая нехватка средств при наличии остатков на счетах отдельных министерств, ведомств и их учреждений, предприятий и организаций. Доверие к государственным институтам и их структурам падало. Расширялась практика заимствований.
В этот период Управление исполнения бюджета (казначейство) составляет прогнозы и по согласованию с Бюджетным управлением и другими структурными подразделениями Минфина России, а также с руководством министерства устанавливает лимиты финансирования расходов на соответствующий месяц. При этом в Управлении недостаточно даже писчей бумаги! Платежные поручения изготавливаются на серой бумаге вручную – на пишущей машинке, в четырех экземплярах под копирку.
Министерства и ведомства ежемесячно (а фактически ежедневно) представляли в структурные подразделения Минфина России платежные поручения, которые после проверки их соответствия предусмотренным лимитам на конкретный квартал или месяц визировались и передавались в Управление исполнения бюджета (казначейство).
Выдача средств со счета Минфина России осуществлялась Управлением ежедневно в пределах остатка на счете. Дважды в день – утром и вечером – информацию о состоянии счета получал министр.
Отчет об исполнении республиканского бюджета на 1 февраля 1992 г. составлен на двух листах по данным Банка России. Отчет об исполнении республиканского бюджета на 1 марта 1992 г. по расходам составлен расчетно, как разница между суммой финансирования (перечисления средств на текущие счета министерств и ведомств) и суммой остатков на счетах по данным Банка России. Начиная с отчета на 1 мая 1992 г. и заканчивая отчетом на 1 января 2003 г., плановые назначения не указывались. Отчеты об исполнении федерального бюджета составлялись ежемесячно на двух листах.
Законодательные акты о бюджетах субъектов РФ не были приняты в полном объеме, а информация об их исполнении поступала разрозненно. Годовой отчет об исполнении бюджетов в Российской Федерации (консолидированного бюджета) за 1992 г. не составлялся.
В такой обстановке в Минфине России по инициативе А. В. Смирнова, начальника Управления исполнения бюджета (казначейства), вырабатываются концептуальные предложения, связанные с образованием и установлением казначейской системы исполнения бюджета. Он же стал основным разработчиком проектов всех нормативных документов по казначейской системе.
К 25 августа 1992 г. в составе Управления исполнения бюджета (казначействе) работало 58 человек. Управление включало в себя пять отделов:
- отдел исполнения республиканского бюджета;
- отдел взаимных расчетов и организации территориальных органов;
- отдел сводной работы по исполнению республиканского бюджета;
- отдел методологической работы по бюджетной системе Российской Федерации;
- центральная бухгалтерия по бюджету.
8 декабря 1992 г. указом Президента РСФСР № 1556 «О федеральном казначействе» образована единая централизованная система органов федерального казначейства (казначейство), включающая Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ и его территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, по Москве и Санкт-Петербургу, по городам и районам.
31 декабря 1992 г. Минфин России принимает решение об использовании до 21 января 1993 г. остатков неиспользованных в 1992 г. средств бюджета и находящихся на счетах учреждений и организаций. В 1993 г. страна вступила без бюджета, утвержденного федеральным законом. Поскольку постановление Правительства РФ в развитие указа Президента РФ принято не было, Управление исполнения бюджета (казначейство) в 1993 г. продолжило работу в прежней структуре.
В этой непростой ситуации А. В. Смирнов ежедневно докладывал заместителю председателя Правительства РФ о том, кому и сколько средств из федерального бюджета предполагается перевести: выдача средств осуществлялась только после его санкции.
Первой попыткой контроля за финансированием программ и мероприятий и регламентации работы структурных подразделений Минфина России, в том числе Управления исполнения бюджета (казначейства), стал приказ Минфина России от 24 июня 1993 г. № 56 «Об организации работы по составлению росписи расходов республиканского бюджета Российской Федерации на 1993 г. и порядке финансирования расходов до и после ее утверждения». Затем постановлением Совета министров Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «О федеральном казначействе» было утверждено Положение о федеральном казначействе РФ. В сентябре 1993 г. в составе Министерства финансов РФ на базе Управления исполнения бюджета (казначейства) создано Главное управление федерального под руководством А. В. Смирнова. Под его же началом создаются Управления федерального казначейства в субъектах РФ, их отделения в городах, районах и городских районах; утверждаются и применяются первые нормативные документы, разрабатывается проект Бюджетного кодекса. Возрожденное Казначейство России становится инструментом реализации бюджетной политики, направленной на предотвращение распада страны.
12 января 1998 г. начальником Главного управления федерального казначейства Минфина России назначается Татьяна Геннадьевна Нестеренко. Под ее руководством завершается процесс формирования системы органов федерального казначейства. Принимается Бюджетный кодекс. Разрабатываются и внедряются новые нормативные документы, оптимизируется структура органов федерального казначейства и центрального аппарата, осуществляется проект модернизации казначейской системы.
В 2004 г. Главное управление федерального казначейства фактически становится организатором административной реформы в сфере исполнения бюджета и обеспечивает финансовый контроль в процессе формирования новых государственных структур.
1 декабря 2004 г. Правительство РФ утвердило Положение о Федеральном казначействе (Казначействе России), являющемся федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой) и находящемся в ведении Министерства финансов РФ. Это положение вступило в силу с 1 января 2005 г. Руководителем Федерального казначейства назначена Т. Г. Нестеренко.
В январе 2005 г. под руководством Т. Г. Нестеренко формируется центральный аппарат Федерального казначейства, который структурно состоит из 43 отделов, объединенных в 11 управлений:
- Операционное управление;
- Управление бюджетного учета и отчетности;
- Управление финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом;
- Управление ведомственных программ;
- Управление совершенствования функциональной деятельности;
- Управление внутреннего контроля и аудита;
- Административное управление;
- Финансовое управление;
- Юридическое управление;
- Управление информационных систем;
- Управление режима секретности и безопасности информации.
В январе 2005 г. в составе Федерального казначейства насчитывалось 89 территориальных управлений и 2 249 отделений.
В год 15-летия Казначейства России нельзя не вспомнить тех, кто на рубеже веков способствовал его возрождению, развитию и модернизации, оказав тем самым неоценимую услугу государству: это В. В. Барчук, А. В. Смирнов, В. А. Петров, Ю. А. Каспаров, А. Л. Кудрин, М. М. Задорнов, Т. Г. Нестеренко, Т. А. Голикова и многие другие.
История Казначейства продолжается!
Справка «Бюджета»
Анатолий Васильевич БУКИН, начальник Управления финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом
Родился 15 мая 1950 г. в Москве.
Трудовую деятельность начал в 1967 г. чертежником в институте Гипростром (Москва).
В 1975 г. окончил Московский финансовый институт.
После окончания института работал в Министерстве финансов СССР, прошел путь от старшего экономиста до начальника отдела. Работал на руководящих должностях в Министерстве экономики и финансов РФ, аппарате Правительства РФ, партийных органах.
В Федеральном казначействе работает с 1992 г., с первого дня его образования, в должности заместителя начальника Главного управления федерального казначейства.
В 2005 г. назначен начальником Управления финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом Федерального казначейства.
Заслуженный экономист РФ. Имеет правительственные награды и награды Министерства финансов РФ.
Журнал "Бюджет" №7 июль 2007 г.
