В особом порядке

Главной темой расширенной коллегии Минфина России, состоявшейся в середине апреля, стала перспектива возврата к особому порядку сбережения нефтегазовых сверхдоходов. Это требуется для обеспечения долгосрочной стабильности федерального бюджета.

Нефтегазовая страховка

По словам Председателя Правительства РФ В. В. Путина, после преодоления кризиса Россия демонстрирует минимальные за последние 20 лет темпы инфляции — 6,1 % по итогам 2011 года, а совокупный государственный долг составляет менее 10 % ВВП, что в разы меньше, чем в США и большинстве европейских государств. По объему накопленных золотовалютных резервов Россия — третья в мире. Однако в ближайшие годы задачи национального развития предстоит решать в условиях турбулентности в мировой экономике, поэтому макроэкономическая стабильность становится еще более ценным фактором.

Ключевая задача здесь — обеспечение сбалансированности бюджета. К 2015 году, по мнению премьера, необходимо окончательно выйти на бездефицитный бюджет. «Даже небольшой дефицит для России, учитывая ее зависимость от мировой конъюнктуры, это риск, и его необходимо минимизировать», — считает Путин. Бюджет сохраняет значительный ненефтегазовый дефицит (который представляет собой разницу между расходами бюджета и его доходами, за исключением нефтегазовых). До середины 2000-х годов ненефтегазовый дефицит не превышал 3,5 % ВВП. В 2009 году он достиг значительного уровня — 13,7 %, затем начал сокращаться, но в 2011 году все еще составлял серьезные 9,5 %. «Мы вновь должны вернуться к особому порядку использования нефтегазовых сверхдоходов, определить, какую часть из них пускать на текущее потребление и покрытие дефицита, а какую направлять на пополнение резервов», — сказал премьер, пообещав в ближайшее время определить планку этой «нефтегазовой отсечки». Он также заявил, что для покрытия ненефтегазового дефицита придется прибегнуть к заимствованиям, однако призвал подходить к наращиванию долговых обязательств осторожно. Рамки, предложенные Минфином России, допускают возможный рост госдолга в течение трех лет примерно до 15 % ВВП. Путин подчеркнул, что на внутреннем рынке заимствования должны проводиться очень аккуратно, чтобы бюджет не конкурировал с бизнесом за финансовые ресурсы.

Министр финансов РФ А. Г. Силуанов рассказал о предложенном его ведомством варианте бюджетного правила: оно заключается в переходе к планированию расходов федерального бюджета исходя из средней за последние десять лет цены на нефть. При этом допустимый дефицит бюджета должен находиться в пределах 1 % ВВП. Если фактически цена на нефть оказывается выше базовой, дополнительные доходы направляются в Резервный фонд, если, наоборот, ниже — бюджетные расходы финансируются из Резервного фонда. По мнению Силуанова, достаточным для поддержания расходов бюджета в кризисных условиях будет Резервный фонд в объеме 7 % ВВП (сейчас он составляет 3,4 % ВВП). Если Резервный фонд наполнен, половина доходов от внешнеэкономической деятельности направляется в Фонд национального благосостояния, половина — на инфраструктурные проекты, которые не создают постоянно действующих расходных обязательств. Намекая на позицию Минэкономразвития России, Силуанов напомнил, что есть и другие варианты бюджетного правила, предполагающие использование средней цены на нефть за три года, а не за десять лет. Однако такая модель, по словам министра, не обеспечивает необходимой страховки бюджета.

Первый заместитель председателя Государственной думы А. Д. Жуков покритиковал существующие подходы к расходованию бюджетных средств. В частности, он отметил, что в текущем трехлетнем бюджете не прослеживается достаточного роста расходов на здравоохранение, а расходы на культуру в течение трехлетки и вовсе снижаются в абсолютном выражении. Жуков согласился с тем, что бюджетные правила необходимы и что в период кризиса именно наличие подобных резервов помогло государству справиться со сложностями. При этом он поставил под вопрос озвученную цифру «страховочного» объема Резервного фонда (7 % ВВП), а также выразил мнение, что накопленные к сегодняшнему дню резервы уж позволяют более смело подойти к бюджетным расходам. Предложенная министром финансов модель расходования средств при превышении Резервного фонда также вызвала у зампреда Госдумы вопросы. По мнению Жукова, эти средства можно было бы направлять не только в инфраструктурные проекты, но и в том числе на строительство школ, объектов здравоохранения, так как эти расходы носят разовый характер.

А. Г. Силуанов подчеркнул, что вначале необходимо разобраться с неэффективными расходами в образовании и здравоохранении и уже потом думать об их наращивании. Если не будет отработана система предоставления бюджетных услуг, сколь угодно большие вложения в эти сферы не дадут адекватного эффекта, уверен министр.

Эффективность расходов

Что касается повышения эффективности бюджетных расходов, то главной задачей по данному направлению вновь объявлен переход к формированию федерального бюджета на основе госпрограмм. Премьер-министр признает наличие значительных пробуксовок в этом процессе, однако считает реальным завершить разработку государственных программ до конца текущего года и сформировать федеральный бюджет на 2014–2016 годы по программно-целевому принципу.

Глава Республики Коми В. М. Гайзер рассказал о том, как в регионе готовятся к переходу на программный бюджет: 18 программ готовы к старту, еще две были приняты в 2011 году. Основная сложность внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования, по его мнению, психологическая: отраслевые ведомства, причем как федеральные, так и региональные, не понимают сути перехода на госпрограммы. Есть и методологические проблемы: назрели изменения в Бюджетный кодекс и в закон о бюджетной классификации. «Без них трудно рассчитывать на эффективность исполнения утверждаемых государственных программ», — сказал глава Коми.

По мнению В. В. Путина, особое внимание должно быть уделено госпрограммам в социальной сфере. За последние четыре года социальные расходы бюджетной системы выросли в 1,5 раза и составили в 2011 году 11 трлн руб., что составляет почти 20 % ВВП. Однако этот рост далеко не всегда дает прямой эффект в виде повышения качества жизни населения и улучшения работы соответствующих сфер. «Ресурсы должны идти в обмен на преобразования, на реформы, работать в интересах людей, — отметил Путин. — Во главу угла государственных и муниципальных учреждений должен быть поставлен результат, удовлетворяющий потребителя, то есть конкретного гражданина». На решение этой задачи направлен 83-й федеральный закон, который, по данным премьера, уже позволил более 80 % учреждений на местах существенно расширить степень своей самостоятельности.

Пока не все благополучно с эффективностью расходования бюджетных средств, выделяемых на цели развития. В частности, качество работы такого инструмента, как федеральные целевые программы, Путин назвал невысоким и напомнил, что до 1 июня Минэкономразвития и Минфин должны провести инвентаризацию всех ФЦП. «Если у программ нет внятных обоснований, четких целей, а их реализация идет медленно и неэффективно, от них необходимо либо отказываться, либо пересматривать порядок финансирования», — сказал премьер. Он также высказал претензии к положению дел в сфере межбюджетных отношений. «При сложившейся системе региональным управленческим командам порой гораздо проще получать дотации, чем заниматься развитием собственной экономики и расширять собственную налоговую базу», — заявил председатель правительства, отметив, что стимулирующую роль межбюджетных отношений следует усилить. Для этого, в частности, в основу оценки эффективности деятельности региональных и местных органов власти будут положены такие показатели, как объем привлеченных инвестиций, рост налоговой базы и увеличение количества рабочих мест. Эта оценка, в свою очередь, будет непосредственно влиять на решения о выделении средств на софинансирование проектов регионального развития.

Председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин вновь заявил о необходимости развивать систему государственного и муниципального финансового контроля, для чего, в частности, принять новую редакцию соответствующей главы Бюджетного кодекса. Строя эту систему, как особо отметил Степашин, важно не допустить дублирования функций контролирующих органов. Также на повестке дня стоит задача совершенствования законодательства о самой Счетной палате — например, в части, касающейся порядка формирования состава ее аудиторов.

Председатель Счетной палаты напомнил, что в декабре прошлого года состоялось заседание 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, среди результатов которой принятие резолюции, направленной на повышение эффективности деятельности высших органов финансового контроля. Документ должен стать импульсом к приведению внутреннего российского законодательства о финансовом контроле в соответствие с международными стандартами.

Налоги

Учитывая, что перед государством стоит задача войти в число 20 самых привлекательных стран по условиям ведения бизнеса, важно, чтобы налоговая система этой задаче соответствовала. По мнению Путина, налоги на производственный бизнес, модернизацию и инвестиции должны быть умеренными. «Чтобы стимулировать обновление основных фондов предприятий, принято решение не облагать налогом на имущество организаций новое оборудование, станки, технику, то есть все, что относится к категории движимого имущества», — заявил премьер. По его данным, предприятия смогут сэкономить на этих налогах до 80 млрд руб.

В. В. Путин полагает, что существует резерв для повышения налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор, однако подчеркивает, что действовать в этом направлении нужно аккуратно, не подрывая инвестиционные планы добывающих компаний. Что же касается акцизов на табак и алкоголь, то их резкое повышение, по мнению премьера, в контексте создания Таможенного союза и Единого экономического пространства может выдавить соответствующие производства в страны ближнего зарубежья. Так что повышение если и случится, то, по всей видимости, окажется достаточно мягким.

Премьер подтвердил планы, касающиеся повышения налога на сверхпотребление, пояснив, что параметры такого налога еще предстоит просчитать и что он не должен затронуть людей со средними доходами. «Все конкретные шаги в фискальной сфере должны быть обозначены в Основных направлениях налоговой политики на 2013–2015 годы, работа над этим документом сейчас входит в решающую стадию», — сказал председатель правительства.

Говоря о налоговом администрировании, Путин призвал продолжить кардинальное упрощение налоговой отчетности, в частности уменьшив ее объемы, а также снизив издержки предпринимателей за счет максимального приближения методологии исчисления налогов к правилам бухгалтерского учета. По его словам, следует шире внедрять электронный документооборот при оформлении первичных документов.

Путин поручил Минфину ускорить внесение в Правительство РФ законопроекта «О потребительском кредите». Закон должен обеспечить право граждан на информацию о реальной стоимости кредита и защитить от всевозможных скрытых надбавок и накруток. Кроме того, заемщик получит возможность досрочно вернуть потребительский кредит без штрафных санкций.

Рассуждая о проблемах местного самоуправления, премьер попросил Минфин еще раз подумать над темой уплаты налога на доходы физлиц по месту их жительства. По его мнению, сбор НДФЛ может по-прежнему осуществляться по месту работы граждан — так его проще администрировать, но с дальнейшим перераспределением по месту их регистрации. Министр финансов заметил, что дискуссия по этому поводу ведется постоянно, причем мнения субъектов Федерации разделились примерно поровну «за» и «против» указанной инициативы.