Итоги 2011 года
Основным результатом 2011 года стал выход показателей финансовой системы на докризисный уровень. Объем доходов бюджетной системы в 2011 году в реальном выражении практически вышел на уровень лучшего в финансовой истории России 2008 года, а расходы в реальном выражении превысили его на 25,1 %.
Что касается федерального бюджета как части бюджетной системы, то его доходы в реальном выражении в 2011 году оказались на 2,4 % ниже, чем в 2008-м. Однако мы ожидаем, что уже в текущем году этот показатель превысит уровень докризисного 2008 года на 2,6 %. Расходы федерального бюджета в 2011 году на 15 % превышали уровень 2008 года. В 2009 году в целях реализации антикризисных мер мы вынуждены были резко, на 17,3 %, нарастить объем расходов федерального бюджета. В 2010 и 2011 годах этот объем несколько снизился. Наша задача в том, чтобы постепенно сократить антикризисный «навес», который возник в период кризиса, доводя объем расходов до реальных возможностей федерального бюджета, не зависящих от рисков изменения внешнеэкономической конъюнктуры.
В 2011 году проводилась политика сдерживания роста бюджетных расходов. Практически все нефтегазовые доходы, дополнительно полученные за счет высокой цены на нефть, были направлены на пополнение Резервного фонда. Это делалось в первую очередь для обеспечения устойчивости макроэкономической ситуации. Данная мера позволила снизить инфляцию до самых минимальных размеров за последние годы, а также отказаться от внешних заимствований. Напомню, что в прошлом году мы не воспользовались правом выхода на внешние рынки.
Важно еще и то, что в 2011 году мы впервые после кризиса вернулись к сбережению части нефтегазовых доходов, обусловленных внешнеэкономической конъюнктурой. Резервный фонд, сократившийся в 2009 году практически в пять раз, в 2011 году вырос, и его наполнение продолжается. Увеличение резервов способствует улучшению инвестиционного климата и повышает инвестиционный рейтинг России, а это дает экономике дополнительные источники роста. По итогам 2011 года Резервный фонд увеличился на 1,1 трлн руб. и составил 3,4 % ВВП.
В 2011 году удалось реализовать целый ряд структурных реформ. Так, при участии и координирующей роли Минфина России произведено реформирование системы денежного довольствия и пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, проводилась работа по сокращению численности работников федеральных органов исполнительной власти. В 2011 году была проведена серьезная структурная реформа, связанная с завершением перевода милиции общественной безопасности на федеральный уровень.
В прошлом году была сформирована система поощрения регионов за наращивание собственного налогового потенциала. Были реализованы крупные решения в области налоговой политики, подготовлены и уже действуют законы о трансфертном ценообразовании и о консолидированной группе налогоплательщиков. Это позволило реализовать давно поставленную задачу, связанную с необходимостью более равномерного распределения налогового потенциала между субъектами Российской Федерации и перевода налоговых баз из крупных финансовых центров в регионы.
Улучшилось регулирование финансовых рынков, приняты ключевые законы о клиринге, об организационных торгах, о центральном депозитарии, об инсайде, о национальной платежной системе. Наконец, можно отметить существенный вклад Минфина в укрепление международных позиций России в рамках «Группы восьми», «Большой двадцатки», БРИКС, АТЭС и других организаций.
Новые бюджетные правила
Что касается ключевых задач на ближайшие годы, то таковых я бы выделил десять. В качестве первой задачи необходимо восстановить бюджетные правила: без этого невозможно определять приоритеты государственной политики и те ресурсы, которыми мы можем управлять при реализации данных приоритетов. Динамика последних десяти лет свидетельствует о росте зависимости федерального бюджета и всей бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры(см. таблицу). Если в 2000 году нефтегазовые доходы составляли всего 24,7 % от доходов федерального бюджета, в 2004 году — 30,2 %, то сегодня уже 49,6 %. Таким образом, почти половина федерального бюджета формируется за счет конъюнктурных доходов. Если в 2006 году федеральный бюджет мог быть сведен без дефицита при цене на нефть 24,6 долл. за баррель, то в 2011 году этот показатель составил 101 долл., а в 2012 году — 116 долл. Это свидетельствует о существенных рисках, которые возникли в результате принятия дополнительных расходных обязательств в кризисный период.
До середины 2000-х годов ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не превышал 3,5 % ВВП, в 2009 году он вырос практически до 14 %, а в текущем году мы ожидаем, что он составит 10,6 %. Отмечу, что это очень существенный риск и ненефтегазовый дефицит необходимо сокращать из года в год. По нашим расчетам, снижение цены на нефть на 10 долл. за баррель приводит к сокращению доходов бюджета на 600 млрд руб., что сопоставимо с расходами на образование. Поэтому в настоящее время мы видим необходимость реализации основной задачи — обеспечения устойчивости бюджетной системы. Для этого нам следует закрепить бюджетные правила, суть которых заключается в том, чтобы осуществлять планирование расходов федерального бюджета исходя из базовой, средней, цены на нефть, сложившейся за последние десять лет. В рамках такой конструкции возможный дефицит бюджета должен находиться в пределах 1 % ВВП. В случае если фактически цена оказывается выше базовой, дополнительные доходы должны направляться в Резервный фонд. Если, напротив, цена падает, то Резервный фонд обеспечивает расходы за счет накопленных средств. По сути дела, это контрциклическая бюджетная политика, проведение которой в Российской Федерации жизненно необходимо. Разумеется, чем больше будет объем фонда, тем более продолжительное снижение цены на нефть мы сможем выдержать.
Замечу, что существуют альтернативные варианты расчета бюджетных правил, базирующиеся не на десятилетней, а на трехлетней цене на нефть. Однако при таком подходе страховка от риска изменения внешнеэкономической конъюнктуры оказывается значительно слабее.
Долгосрочная бюджетная стратегия
Вторая задача связана с разработкой и утверждением долгосрочной бюджетной стратегии. Данная стратегия должна определять параметры бюджетной системы, в рамках которой будут формироваться ресурсы для каждой из государственных программ. В этом случае министерства — ответственные исполнители госпрограмм будут мотивированы определять бюджетные приоритеты в рамках средств, отведенных на соответствующую государственную программу.
Учитывая необходимость удлинения горизонта бюджетного планирования, было бы целесообразно осуществить разработку бюджетной стратегии на период до 2024 года. Требования о разработке долгосрочной бюджетной стратегии должны быть закреплены в Бюджетном кодексе, в том числе и применительно к субъектам РФ.
Программный бюджет
Третья задача — формирование программного бюджета. На федеральном уровне такая работа идет уже с 2010 года. Был определен порядок разработки госпрограмм, утвержден их перечень, сформировано первое аналитическое распределение расходов по госпрограммам, однако в 2011 году эта работа забуксовала. В результате к настоящему времени из 41 госпрограммы, по оценке Минфина, готовы к утверждению только восемь. Для решения поставленных задач необходимо ускорить внесение в Госдуму комплексных поправок в Бюджетный кодекс, создающих законодательную базу для перехода к программному бюджету.
Федерацию уже опередили некоторые субъекты, которые приступили к реализации программных принципов своих бюджетов. Такие регионы, как Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Брянская, Вологодская, Сахалинская области, уже формируют государственные программы, а город Москва реализует программный бюджет.
Переход к программному бюджету — это не самоцель, а способ начать комплексную реформу всей системы государственного управления, ее переориентацию на измеримые, общественно значимые результаты, повышение ответственности координаторов, заказчиков этих программ за достижение их показателей. К сожалению, по этому направлению мы серьезно отстаем от других стран, в которых деятельность министерств и правительства оценивается именно по показателям программ.
Реформа бюджетной сети
Следующая задача — повышение эффективности оказания государственных услуг. Инструментом ее реализации стал Федеральный закон № 83-ФЗ. На финансовые органы легла основная нагрузка в реализации данного закона, и эта работа еще не завершена. В 2012 году необходимо решить два вопроса. Первый — предоставление полномочий федеральным министерствам утверждать в своей сфере единые базовые перечни услуг и работ, включаемых в государственные задания. Соответствующий законопроект уже подготовлен Министерством финансов.
Второй вопрос — урегулирование на постоянной основе механизма осуществления бюджетных инвестиций в имущество бюджетных и автономных учреждений, а также в иные организации, не являющиеся получателями бюджетных средств. Такой законопроект сейчас находится на согласовании в Министерстве экономического развития. Отдельной задачей является переход к единым нормативам формирования субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Сейчас такие нормативы в большинстве случаев утверждены индивидуально для каждого учреждения.
Межбюджетные отношения
Пятая задача — переход к новому этапу развития системы межбюджетных отношений. В целом наша система соответствует общепринятым в мире базовым требованиям, однако мы не всегда их соблюдаем. В последние годы, наоборот, произошло некоторое их размывание. Увеличилось количество решений, принимаемых на федеральном уровне и приводящих к росту расходов субъектов РФ и муниципалитетов, возросло количество субсидий и субвенций, обострились проявления иждивенчества, ориентация на разовые индивидуальные решения по оказанию финансовой поддержки субъектам РФ. В этой связи следует принять ряд мер, разработанных Министерством финансов. Прежде всего необходимо подготовить предложения по расширению полномочий региональных властей в сфере социальной политики, так как действующие рамки препятствуют введению критериев нуждаемости при оказании социальной поддержки. Субъекты РФ должны самостоятельно определять те категории граждан, которым необходима поддержка. Это важнейший для реализации социальной политики критерий. Соответствующие решения необходимо принять на федеральном уровне, так как эти нормы регулируются федеральным законодательством.
По мнению Минфина, следует максимально отказаться от делегирования функциональных полномочий. Делегирование должно быть максимально заменено передачей этих полномочий с соответствующими источниками субъектам РФ.
Следует также усилить ответственность регионов за неэффективную бюджетную политику, следствием которой становится принятие бюджета с «пузырями» в доходах и нереалистичными источниками финансирования. Такая политика приводит к нарушению бюджетных обязательств, к тому, что субъекты РФ обращаются к Министерству финансов за дополнительной финансовой помощью, ссылаясь на отсутствие денег для реализации принятых решений. Это недопустимо, так как приводит к кредиторской задолженности. Сегодня предусмотрен механизм, при котором в случае роста кредиторской задолженности в субъекте РФ вводится временная финансовая администрация. Мы предлагаем в случае, когда администрация региона допускает невыполнение своих обязательств и увеличение кредиторской задолженности, ставить вопрос о доверии губернатору со стороны Президента РФ. По сути, доведение региона до банкротства — серьезное основание говорить о квалификации руководителя и соответствии его занимаемой должности.
Финансовый контроль
Шестая задача — реформа государственного муниципального финансового контроля. Необходимо как можно быстрее принять проект поправок в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля. Речь идет о переориентации финансового контроля с простой проверки правильности использования выделяемых бюджетных средств на проверку эффективности расходов. Как раз принятие программ позволит контролирующим органам оценить, насколько эффективно тот или иной руководитель министерства и ведомства либо руководитель субъекта РФ использовал выделенные из бюджета средства.
Электронный бюджет
Следующая задача — создание и развитие информационной системы «Электронный бюджет». Внедрение электронного бюджета позволит повысить открытость не только деятельности непосредственно правительства и финансовых органов субъектов РФ, но и сделать прозрачным алгоритм выработки решений, что очень важно для контроля со стороны гражданского общества. Электронный бюджет упростит администрирование, сократит издержки, повысит эффективность контроля за использованием бюджетных ресурсов.
Налоги
Мы рассмотрели семь задач, касающихся непосредственно бюджета. Есть еще три задачи, которые выходят за эти рамки, и основная из них — в области налогов. В настоящее время мы готовим предложения по совершенствованию налогообложения финансовых рынков, оптимизации налогового и бухгалтерского учета, досудебного урегулирования споров. Вопросы администрирования, урегулирования споров и построения взаимоотношений между налогоплательщиком и налоговым органом очень важны с точки зрения восприятия бизнесом органов власти. От того, насколько понятны и прозрачны правила, по которым строятся эти отношения, во многом зависит и общий деловой климат. В связи с этим обозначенным вопросам будет уделяться существенное внимание.
Управление активами
Следующей задачей является развитие системы управления государственными активами и обязательствами Российской Федерации. Поддержание умеренной долговой нагрузки — важнейшее конкурентное преимущество России. Национальный рынок капитала остается (и останется в будущем) основным источником, из которого мы будем черпать ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета. Несмотря на то что в текущем году нам удалось произвести заимствования на внешних рынках на очень неплохих условиях, мы не будем увеличивать объем внешних заимствований, чтобы не создавать возможные курсовые риски. Мы полагаем, что важно развивать именно внутренний рынок. Для этого необходимо совершенствовать инфраструктуру рынка за счет облегчения допуска на него нерезидентов (такие предложения уже подготовлены), создания для них комфортных условий. В этом году начнет действовать центральный депозитарий, что создаст гарантии прав собственности на ценные бумаги для инвесторов. Это структурные меры, которые позволяют говорить об улучшении общей ситуации на финансовом рынке и, как следствие, об упрощении заимствований как для федерального бюджета, так и для институциональных инвесторов.
Важным в вопросе развития системы управления государственными активами и обязательствами является создание финансового агентства. В частности, речь идет об управлении ресурсами Резервного фонда, Фонда национального благосостояния. Сегодня они размещаются под самые низкие проценты: мы вкладываем их в устойчивые, надежные инструменты, но высоких процентов не получаем, поскольку основная задача — обеспечить безрисковое размещение и быстрое получение средств в случае возникновения такой потребности. Теперь мы ставим другую задачу: повысить управляемость этих ресурсов, сохраняя тем не менее устойчивость и безрисковость вложений. Во всем мире этим занимаются специально созданные структуры, специалисты которых в ежедневном и ежеминутном режиме отслеживают конъюнктуру, анализируя рынки ценных бумаг и облигаций. Создание такой структуры даст нам дополнительные ресурсы от управления государственными средствами.
Инвестиционный климат
Наконец, последняя задача — не по значению, но по порядку — улучшение делового, инвестиционного климата. Сейчас ставится задача вывести Россию со 120-го на 20-е место в мировом рейтинге условий ведения бизнеса. Министерству финансов предстоит сосредоточиться на целом ряде задач, таких как доступность кредитов, уплата налогов, разрешение случаев неплатежеспособности, защита инвесторов, обеспечение исполнения контрактов. По каждой из этих позиций будет разработан план действий и взаимоотношений с агентствами, которые оценивают Российскую Федерацию по этим показателям. Большая часть позиций относится к субъектам РФ — например, открытие бизнеса, регистрация собственности, получение разрешения на строительство, а также вопросы защиты инвесторов, подключение к сетям. Регионам необходимо обратить внимание на эти темы. Министерство финансов готово предоставлять поощрительные гранты тем субъектам, которые добьются наиболее высоких показателей по данным компонентам рейтинга. Указанными проблемами должны заниматься и Федерация, и регионы — только так мы сможем решить поставленную задачу.
Материал подготовлен на основе выступления А. Г. Силуанова на расширенной коллегии Минфина России 17 апреля 2012 года
