Межбюджетные отношения: от выравнивания к развитию

Вопросы повышения эффективности расходов и укрепления доходной базы бюджетов всегда актуальны для субъектов бюджетных отношений любого уровня. Установленный федеральным законодательством принцип самостоятельности бюджетов предопределяет ответственность за принимаемые на каждом уровне решения как по текущим вопросам, так и в плане достижения стратегических целей. Одним из инструментов достижения этих целей является создание продуманной и взвешенной системы межбюджетных отношений. Ольга Степановна МАКСИМУШКИНА, министр финансов Ульяновской области

Межбюджетные трансферты

Первоначально система межбюджетных отношений строится путем формирования нормативной правовой базы по предоставлению, распределению и использованию разных видов межбюджетных трансфертов. Закон «О межбюджетных отношениях в Ульяновской области» является одним из основных документов региона.

Ежегодно объем финансовой помощи, выделяемой бюджетам муниципалитетов области из региональной казны, растет. Так, за период с 2006 по 2011 год он увеличился в два раза. Если в 2006 году финансовая помощь была оказана на сумму чуть более 5 млрд руб., в 2008 году — 7,8 млрд руб., в 2010 году — 8,9 млрд руб., то в 2011 году ее объем составил около 10 млрд руб. (см. рисунок). При этом ежегодно увеличивается прирост средств, выделяемых местным бюджетам на решение вопросов локального характера. В 2006 году указанные средства составляли всего 6 % от общего объема трансфертов, а в 2011 году их доля составила уже 32 %.

В настоящее время на федеральном уровне обсуждается перспектива пересмотра структуры внутрирегиональных межбюджетных трансфертов. Рассматривается возможность существенного увеличения доли дотаций на выравнивание и уменьшение доли субсидий. Со своей стороны мы считаем, что увеличение доли дотаций будет снижать мотивацию к развитию инфраструктуры муниципальных образований, так как нецелевая финансовая помощь традиционно в большей части направлялась на осуществление текущих первоочередных расходов.

В Ульяновской области объем дотаций муниципалитетов на протяжении ряда лет сохраняется на одном уровне — не более 1/3 объема финансовой помощи. При этом субсидии, выделяемые в рамках областных целевых программ, значительно увеличиваются год от года: с 213 млн руб. в 2006 году до 3,1 млрд руб. в 2011-м. Сложившаяся структура обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие региона и выравнивание обеспеченности муниципальных образований объектами социальной инфраструктуры. При этом она дает возможность оказывать финансовую помощь местным бюджетам для осуществления капитальных вложений в финансово емкие объекты.

Для стимулирования развития налогового и экономического потенциала муниципалитетов с 2009 года было принято решение о введении нового вида дотации. Она предоставляется пяти муниципалитетам, показавшим наилучшие результаты в сфере создания и поддержания условий экономического роста, инвестиционной привлекательности, стимулирования развития малого предпринимательства на территории муниципального образования, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Эффективность и стимулирование

Внесение изменений в федеральное законодательство потребовало корректировки регионального закона о межбюджетных отношениях. Разработка нового закона была вызвана четырьмя факторами: изменением правового статуса существующих бюджетных учреждений, перераспределением полномочий региона и муниципалитетов в части организации оказания медицинской помощи, изменением методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, введением механизма самообложения (иные межбюджетные трансферты).

В процессе разработки данного закона мы поставили перед собой следующие задачи. В первую очередь механизм распределения дотаций должен способствовать сбалансированности местных бюджетов и быть эффективным. Кроме того, в их распределении должен присутствовать стимулирующий фактор. В новой методике общий объем дотаций делится на две части: выравнивающую и стимулирующую. Выравнивающая часть составляет 95 % общего объема дотаций и распределяется в два этапа. Сначала определяется первый критерий выравнивания по пяти самым низко­обеспеченным и пяти самым высокообеспеченным муниципальным образованиям. Таким образом, мы распределяем средства между муниципалитетами, которые имеют бюджетную обеспеченность ниже среднего уровня. Итогом первого этапа распределения дотаций является то, что на пять муниципальных районов, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности и составляющих 7 % удельного веса от численности муниципалитетов области, приходится 30 % объема финансовой помощи. На втором этапе оставшаяся часть дотаций распределяется уже между всеми муниципальными образованиями, у которых бюджетная обеспеченность ниже установленного второго критерия выравнивания, исходя из располагаемого объема дотаций. Результатом выравнивания стало повышение среднего показателя бюджетной обеспеченности по пяти наиболее обеспеченным муниципальным образованиям с 0,169 до 0,561, то есть более чем в три раза. Распределение дотаций стало более эффективным, что проявилось в снижении на 12 % среднего показателя бюджетной обеспеченности пяти наиболее обеспеченных к пяти наименее обеспеченным муниципалитетам.

Стимулирующая часть составляет 5 % общего объема дотаций и распределяется между муниципальными районами и городскими округами, которые показали за отчетный финансовый год положительную динамику исполнения бюджета: увеличение объемов собственных доходов, снижение кредиторской задолженности. Эти критерии были выбраны, поскольку они являются показателями развития территории и участвуют в мониторинге качества управления бюджетным процессом, который проводится Минфином России. Согласно распределению дотаций на выравнивание на 2012 год около 60 млн руб. распределено между десятью муниципальными районами и городскими округами, из которых каждое муниципальное образование получит 5–6 млн руб.

На протяжении ряда лет увеличивался и объем предоставляемых муниципалитетам субсидий — за период реформы местного самоуправления данный вид финансовой помощи увеличился более чем в десять раз. Субсидирование позволяет обеспечить предоставление отдельных муниципальных услуг, причем в равном объеме при неравномерном распределении потребителей услуг по территории региона.

Приоритетные направления

При формировании проекта областного бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов принято постановление правительства Ульяновской области «Об утверждении Перечня приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Ульяновской области на 2012–2014 годы». В соответствии с этим документом основными приоритетами оказания финансовой помощи местным бюджетам будут:

• ремонт автомобильных дорог;
• развитие водо- и газоснабжения;
• развитие системы образования;
• создание условий для жилищного строительства;
• переселение граждан из аварийного жилищного фонда и капитальный ремонт многоквартирных жилых домов;
• модернизация культуры;
• развитие малого и среднего предпринимательства;
• обеспечение пожарной безопасности;
• содействие в развитии сельскохозяйственого производства и др.

Выделение субсидий в основном будет осуществляться через реализацию областных целевых программ. В настоящее время большая часть субсидий распределяется на уровне муниципальных районов и городских округов. В прошлом году на уровне поселений предоставлялись некоторые виды субсидий, направленных на реализацию таких программ, как «Создание комфортной среды в Ульяновской области», «Модернизация объектов теплоэнергетического комплекса Ульяновской области», «Чистая вода», «Содействие муниципальным образованиям Ульяновской области в подготовке и прохождении отопительного сезона».

В ближайшей перспективе областной бюджет будет смещать акцент на выполнение полномочий поселений, соответственно круг выделяемых субсидий будет расширяться. Перед главами поселений стоит задача по изысканию в местном бюджете необходимого объема финансовых средств для участия в реализации приоритетных проектов и своевременной подготовке всей необходимой для софинансирования документации. В региональный закон «О межбюджетных отношениях» введена новая статья, устанавливающая право предоставлять местным бюджетам из областной казны иные межбюджетные трансферты.

Механизм самообложения

В настоящее время в регионе разработано и утверждено постановление правительства Ульяновской области для предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений и городских округов на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан и позволяющих объединить ресурсы областного бюджета, средства населения и направить их на решение социально важных проблем. Данный вид финансовой помощи будет предоставляться из областного бюджета при соблюдении следующих условий:

• наличии принятого на местном референдуме решения о введении самообложения граждан в муниципальном образовании;
• своевременном представлении органами местного самоуправления муниципальных образований заявок и необходимого пакета документов.

Иные межбюджетные трансферты предоставляются в объеме, который соответствует объему средств самообложения и добровольных пожертвований, поступивших в местные бюджеты. То есть на каждый рубль средств местных бюджетов добавляется рубль из областного бюджета. Остатки не использованных в текущем финансовом году иных межбюджетных трансфертов, если в них сохраняется потребность, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели при представлении обосновывающих документов.

Средства областного бюджета в виде иных межбюджетных трансфертов могут быть использованы по нескольким направлениям, установленным постановлением, в том числе на организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа и населенных пунктов поселения; организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в поселении; организацию благоустройства и озеленения территории муниципального образования.

Сам по себе механизм самообложения уникален тем, что повышение качества жизни муниципального образования зависит в первую очередь от активности самих сельских и городских жителей. Благодаря этому механизму в муниципалитете не просто появляются дополнительные средства для решения конкретных вопросов местного значения, но и повышается гражданская активность и ответственность населения, поскольку именно люди решают, какой проект они будут реализовывать и сколько собственных средств они готовы потратить.

Таким образом, в Ульяновской области широко используются различные механизмы межбюджетного регулирования, которые постоянно совершенствуются, а область их применения непрерывно расширяется. Однако сегодня на федеральном уровне идет обсуждение вопроса по пересмотру разграничения полномочий, которые повлекут за собой новые изменения законодательства, в том числе и регионального.

Справка «Бюджета»

Ольга Степановна МАКСИМУШКИНА, министр финансов Ульяновской области

Родилась 3 апреля 1955 г. в Ульяновске. Окончила Санкт-Петербургский технический университет по специальности «финансы и кредит».

С 1975 г. работала в бухгалтерии Ульяновского межотраслевого территориального центра научно-технической информации и пропаганды.

С 1978 г. — в бухгалтериях Ульяновского областного отдела народного образования, Института усовершенствования учителей, главного управления образования облисполкома.

В 1993–2005 гг. занимала руководящие должности в УФК по Ульяновской области.

В 2005–2007 гг. — директор департамента финансов Ульяновской области.

В январе 2007 г. была назначена директором бюджетного департамента министерства финансов Ульяновской области.

С июля 2007 г. — заместитель министра финансов Ульяновской области.

С 2008 г. — министр финансов Ульяновской области.

Награждена нагрудными знаками «Отличник народного образования» и «Отличник финансовой работы», почетной грамотой Министерства финансов РФ.