— Нелли Артуровна, прежде всего примите наши поздравления с первым юбилеем вашей компании!
— Спасибо!
— Пять лет — немалый срок. В бюджетной сфере за это время произошла масса изменений и нововведений. Как это отразилось на работе компании?
— Начиная работу в 2007 году, мы стремились выстроить такую модель формирования и исполнения бюджета, при которой все расходы органов власти, государственных и муниципальных учреждений будут непосредственно связаны с конкретными результатами их деятельности. И, естественно, разработать автоматизированную систему, обеспечивающую жизнеспособность такой модели.
Чем больше мы погружались в решение данной задачи, тем понятнее становилось, что серьезного результата можно добиться только существенно изменив всю систему управления, а не одну лишь финансовую часть. В этой связи необходимо изменить подход к построению системы целей, увязав между собой всю цепочку стратегических целей, тактических задач, программных целей и мероприятий, вплоть до планов деятельности учреждений — словом, выстроить систему целеполагания. Важно обозначить зоны ответственности за результаты, придать измеримость и сопоставимость показателям результативности. И, конечно же, объединить бюджетное и стратегическое планирование.
В итоге нашим принципиально новым решением стала результативно-ориентированная система управления деятельностью и ресурсами органов власти и учреждений (далее — РОСУ).
РОСУ — это система управления регионом, муниципальным образованием, обеспечивающая взаимосвязь текущей деятельности руководства региона, муниципалитета, каждого органа власти, каждого учреждения со стратегическими целями территории и имеющимися финансовыми ресурсами и базирующаяся на принципах ответственности за конкретные результаты данной деятельности.
— И такая система уже функционирует?
— Разумеется. Вот лишь некоторые примеры. Самым первым регионом, который дальновидно оценил перспективы создания новой системы управления и стал пионером в данном направлении, была Республика Алтай.
Наиболее крупномасштабный проект (более 1000 участников) реализован в Мурманской области, где по достоинству была оценена предложенная нами модель управления. Проект в режиме non-stop был осуществлен за 11 месяцев. В результате в сформированном в системе «БИС-СБОР» программном бюджете области на 2012 год и плановый период доля программных расходов составила 99,3 процента. При этом адаптированная версия системы внедрена и во всех муниципалитетах Мурманской области.
Челябинская и вслед за ней Псковская области первыми решились на применение «облачных технологий», внедрив систему «БИС» по SaaS-модели. Это обеспечило указанным регионам централизованный ресурс, который в своей практике применяют все муниципальные образования каждой из областей в ходе реализации Закона №
— Вы упомянули программный бюджет. Система позволяет сформировать его?
— Безусловно. И не только программный бюджет, но и госпрограммы, и ведомственные целевые программы, и госзадания, и многое другое. Но формирование всего этого не самоцель. Программный бюджет — это всего лишь итог одного из этапов работы новой системы управления, в котором зафиксирован результат детально спланированной деятельности в разрезе программ с учетом бюджетных средств, необходимых для их реализации. Так же, как и ведомственная целевая программа, это фиксация набора спланированных одним ведомством мероприятий, направленных на получение конкретного результата, необходимого для достижения конкретной цели.
Конечно же, сформировать программный бюджет без изменения всей системы управления тоже можно. Этот способ самый легкий и, увы, наиболее применяемый в настоящее время. Распределил весь бюджет по различным крупным мероприятиям, мероприятия сгруппировал в программы — вот и «программный бюджет». Но, к сожалению, он не решает основной задачи: не заставляет ни органы власти, ни учреждения реально планировать свою деятельность для достижения конкретных измеримых результатов.
Например, формируется ДЦП «Развитие физической культуры и спорта». Одно из мероприятий, входящих в нее, — формирование у населения потребности в систематических занятиях физической культурой и спортом. В числе показателей реализации данного мероприятия «повышение уровня физической подготовки и здоровья населения на 99,3 процента». Казалось бы, красиво звучит и все замечательно. Но не надо быть специалистом, чтобы понять: под таким «мероприятием» не может быть никаких реально запланированных шагов для его реализации, так как формировать у населения эту самую потребность можно совершенно разными способами, ресурсами и исполнителями. Вот и получается, что программа-то есть, а деятельности по ее реализации как не было, так и нет. Естественно, что данное мероприятие невозможно ни «осметить», ни проверить, ни определить ответственного за его реализацию.
При этом все необходимые атрибуты программы для включения ее в бюджет формально соблюдены: определен «экспертным» путем объем финансирования, установлен срок реализации, определены показатели. Утвердили объемы финансирования по таким программам — и программный бюджет готов. Однако никаких измеримых результатов, никакой реально спланированной деятельности, никакой конкретики.
— Вы придерживаетесь других методов? В чем их суть и отличие?
— Основной принцип действия результативно-ориентированной системы управления — конкретизация. Каждый конкретный исполнитель (ФИО, должность) несет ответственность за выполнение конкретного мероприятия (работы, услуги и пр.), дающего конкретный измеримый результат, необходимый для достижения конкретной цели с использованием конкретных финансовых средств. Эти средства заложены в бюджете на основании максимально точного расчета затрат на реализацию данного мероприятия. И так — от самого верхнего до самого нижнего уровня конечных исполнителей.
Очень важное требование при внедрении РОСУ — детализация каждого мероприятия до такой степени, при которой оно может быть реализовано только одним конечным исполнителем и имеет определенный измеримый объем. Что, в свою очередь, позволяет его достаточно точно «осметить».
Это требование совершенно оправданно. Ведь каким бы высокоуровневым планированием мы ни занимались, какие бы масштабные задачи перед собой ни ставили, все они состоят из небольших, вполне конкретных мероприятий, действий. И именно с их качественного выполнения конечным исполнителем начинается практическая реализация любой программы, любой стратегии. А как раз ими-то обычно и пренебрегают в погоне за глобальным.
— Вы бы не могли проиллюстрировать сказанное примером?
— Конечно. Допустим, есть ДЦП «Совершенствование системы социальной помощи отдельным категориям граждан Мурманской области», включающая в себя несколько подпрограмм. Одна из них — «Организация свободного времени пожилых граждан». В свою очередь каждая подпрограмма ДЦП/ВЦП содержит весь набор видов деятельности, необходимых для ее реализации. Каждый вид деятельности — мероприятие, услуга и т. д. — детализирован в соответствии с требованиями, о которых я упоминала выше. К примеру, одно из мероприятий, входящих в эту подпрограмму, — проведение международного фестиваля творчества людей старшего поколения «Нам года — не беда», исполнителем является мурманский областной Дворец культуры им. С. М. Кирова, количество участников — 250 человек.
Очевидно, что для такого конкретного мероприятия можно точно спланировать каждый шаг, необходимый для его проведения. А следовательно, и детально рассчитать объем средств, необходимых для его реализации. Кстати, расчет затрат по каждому виду деятельности делается в разрезе КБК и автоматически попадает и в финансовый план каждого учреждения, и в расчет стоимости госзадания, и, естественно, в сводную бюджетную роспись. С точки зрения определения расходов на программу все предельно просто и конкретно: «осмечиваем» каждый шаг, выполняемый исполнителем при реализации определенного вида деятельности (мероприятия, работы), суммируем их и получаем его стоимость. Далее суммируем расходы по всем видам деятельности (в том числе и деятельности, осуществляемой ГРБС как казенным учреждением), входящим в одну подпрограмму, и получаем необходимый объем финансирования по данной подпрограмме. Затем суммируем объем финансирования всех подпрограмм, входящих в одну ДЦП, — получаем объем финансирования, необходимый для реализации всей ДЦП. Только таким образом сформированные программы при включении в бюджет могут дать реальные, заранее запланированные, конкретные результаты. И именно о таком «программном бюджете» сегодня говорится на самом высоком уровне.
— Но такая детализация и такой тщательный подход к планированию деятельности исполнителя самого нижнего уровня — задача трудоемкая. Вы не опасаетесь, что это спровоцирует регионы идти по «легкому» пути?
— Ну, во-первых, задача трудоемкая только в случае, если взвалить ее на какого-то одного исполнителя. А при внедрении РОСУ уже на первом этапе задачи как раз распределяются между всеми органами власти и учреждениями. Единственные, у кого трудозатраты сначала действительно увеличиваются, — это ГРБС. Но, учитывая, что несколько лет назад их роль и ответственность были существенно расширены, можно сказать, что сегодня они с опозданием получили инструмент, позволяющий реально управлять своей деятельностью. А научить подведомственные учреждения заблаговременному и реалистичному планированию своей деятельности да еще и расчету затрат на нее — это единственный способ раз и навсегда избавиться от ежедневных форс-мажоров и нештатных ситуаций.
Во-вторых, сегодня Федерация требует размещения достаточно большого количества информации регионального уровня на портале bus.gov.ru: справочник организаций, реестры услуг и работ, сформированные госзадания и отчеты об их исполнении и пр. И если сейчас, пока этот инструмент «обкатывается», никто не обратит внимание на формальные задания, работы и услуги с нелепыми показателями, то при его полноценном использовании вряд ли многие рискнут вывешивать информацию, демонстрирующую их «поверхностность».
Да и среди руководителей становится все больше и больше тех, кто реально понимает невозможность осуществления деятельности только ради ее осуществления, планирования программ только для получения под них финансирования. В органах власти растет число эффективных управленцев, людей дела. Очевидно, что потратить немного сил и не получить никакого практического результата менее эффективно, чем потратить существенные силы и получить фундаментальный инструмент для серьезной работы.
— Нелли Артуровна, в этой связи какие первоочередные задачи, на ваш взгляд, вырисовываются сейчас?
— Даже после вступления в силу норм Федерального закона №
По сути, это то же самое финансирование расходов, только в более неудобной для финансистов и распорядителей форме, к тому же совершенно неэффективной с точки зрения «кассовых разрывов». Но, согласитесь, так быть не должно. Зачем в принципе давать задание, если его выполнение или невыполнение совершенно не влияет на объем субсидии?
Пусть постепенно, шаг за шагом, но правило «результативности» неукоснительно должно распространяться и на автономные и бюджетные учреждения, и на сами органы власти. Сегодня же сплошь и рядом возникают ситуации, когда учреждения, которые оказали значительно меньше услуг, чем запланировано, спокойно получают субсидию в полном объеме и не думают уведомлять учредителя о «недовыполнении задания». Но, как это часто бывает, если где-то убыло, значит, где-то прибыло. Население, недополучившее услуги у одного учреждения, обращается в другое, которое, «перевыполнив задание», уж точно молчать об этом не будет и совершенно обоснованно потребует возместить ему затраты за перевыполнение. И возмещают. То есть бюджет без учета результатов работ вынужден раскошеливаться дважды. А ведь для многих регионов это достаточно существенные расходы.
— Вами предлагается какой-то выход из данной ситуации?
— Да. В настоящее время готовится к выпуску наше новое решение, с применением которого станут возможными контроль и реальная оценка деятельности учреждений бюджетного сектора, корреляция затрат и результатов. Данное решение позволит выстраивать отношения по выдаче субсидий с учетом фактически оказанных услуг, создавать графики платежей.
Таким образом, нами в тесном взаимодействии с нашими заказчиками решается первоочередная задача реформирования: появляется возможность оценки успешности работы каждого учреждения с учетом важнейшего показателя — оценки качества услуг, данной обществом. Таковы веяния времени и таковы предлагаемые нами решения.
— Нелли Артуровна, что вы как руководитель компании «Р.О.С.Т.У.» считаете залогом успеха?
— Как сказал персонаж одного известного фильма, «видеть цель, верить в себя и двигаться вперед, не замечая препятствий».
