Баланс интересов государства и бизнеса при оплате льгот и льготного тарифа

В рамках реформы межбюджетных отношений вопросы определения источников финансирования полномочий в социальной сфере, относящихся к совместному ведению разных уровней бюджетов, являются предметом рассмотрения судами Российской Федерации. Марина Владимировна СОСНИНА, заместитель директора Правового департамента Минфина России, доцент кафедры финансового права Финансового университета при Правительстве РФ

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» был призван не только разрешить социальные проблемы, но и обеспечить необходимыми финансовыми ресурсами систему социальной поддержки и создать условия для достижения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных льгот. Однако большое количество судебных споров по вопросам компенсации предоставления услуг льготным категориям граждан, участниками которых, с одной стороны, являются физические или юридические лица, а с другой — публично правовое образование, свидетельствует о необходимости совершенствования законодательства об оказании мер социальной поддержки. Вопросы оплаты предоставления льгот за счет публичных финансов неоднократно являлись предметом рассмотрения Конституционным судом РФ.

В соответствии с Определением Конституционного суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 502-О Закон № 122-ФЗ принят, согласно его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, а также решения задач по обеспечению конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышению материального благосостояния граждан, обеспечению экономической безопасности государства и приведению системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Субъекты РФ и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования.

Компенсирует федеральный бюджет

Судами исследуется факт первоначального установления льгот в союзных и федеральных нормативных правовых актах даже в тех случаях, когда обязанность по их обеспечению была фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований исходя из того, что бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (постановления Конституционного суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П и от 15 мая 2006 г. № 5-П).

Пунктом 18 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект РФ или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта РФ или муниципального образования. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Верховный суд РФ рассматривает вопрос компенсации льгот гражданам. Определением Верховного суда РФ от 11 ноября 2011 г. № 72-Впр11-9 заявленные требования об обеспечении необходимыми техническими средствами реабилитации удовлетворены правомерно, поскольку обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации осуществляется независимо от наличия или отсутствия поступлений из федерального бюджета соответствующих субвенций в бюджет субъекта РФ. Итак, в случае первоначального установления льгот в союзных и федеральных нормативных правовых актах и при передаче полномочий по льготам на уровень субъектов и муниципальных образований, в случае недостаточности средств нижестоящих уровней публично правовых образований оплата будет производиться за счет средств федерального бюджета. Такая позиция указывает на необходимость совершенствования межбюджетных отношений в части регулирования оплаты по обязательствам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и иных публично-правовых образований.

Льготы и льготный тариф при пассажирских авиационных перевозках

Остановимся на вопросах установления льгот при проезде общественным транспортом, а также исследуем вопрос установления льготных тарифов. В соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 106 Воздушного кодекса пассажир воздушного судна имеет право бесплатного при международных воздушных перевозках в соответствии с льготным тарифом перевоза с собой одного ребенка в возрасте не старше двух лет без предоставления ему отдельного места. Другие дети в возрасте не старше двух лет, а также дети в возрасте от двух до 12 лет перевозя­тся в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест. Законодательством Российской Федерации признаются льготными категориями граждан, то есть имеют право проезда на льготных условиях (при этом указанная льгота закрепляется в самостоятельных нормативно-правовых актах с закреплением обязательства публично-правового образования обеспечивать указанную льготу за счет средств соответствующего бюджета), например, военнослужащие (ст. 20 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»), члены Совета Федерации, депутаты Государственной думы (ст. 32 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы (ст. 4 Федерального закона от 9 января 1997 г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы»), Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы (ст. 6 Закона РФ от 15 января 1993 г. № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»), граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу (п. 8 ст. 19 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»).

Также ст. 325 Трудового кодекса предусмотрена компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Федеральным законодательством установлены льготные тарифы в сфере перевозок воздушным транспортом детей в возрасте от двух до 12 лет по льготному тарифу с предоставлением им отдельных мест.

Сочетание частноправовых и публично-правовых элементов

В арбитражные суды обратилось ряд авиакомпаний с целью возмещения убытков, связанных с понесенными расходами за оказанные услуги по перевозке детей в возрасте от двух до 12 лет по льготному тарифу с предоставлением им отдельных мест. Право пассажира перевозить с собой детей в возрасте от двух до 12 лет в соответствии с льготным тарифом не является льготой, а представляет собой право каждого пассажира на получение в рамках договора воздушной перевозки платной услуги, подлежащей оказанию перевозчиком. Довод авиа­компаний о том, что предоставление льгот при перевозке детей в возрасте от двух до 12 лет по льготному тарифу является расходным обязательством Российской Федерации, был предметом рассмотрения судами и отклонен как несостоятельный. Право пассажира перевозить с собой детей этого возраста в соответствии с льготным тарифом не является социальным обязательством, возлагаемым государством на воздушных перевозчиков. Кроме того, согласно п. 3 ст. 64 Воздушного кодекса плата за воздушные перевозки пассажиров, багажа, грузов и почты устанавливается перевозчиками. Следовательно, перевозчик не лишен возможности учета всех расходов и издержек, связанных с воздушными перевозками пассажиров, в том числе возникших в результате перевозки детей в возрасте от двух до 12 лет по льготному тарифу. Таким образом, установление тарифов, в том числе льготных, а также преимущество по провозной плате в отношении детей от двух до 12 лет является прерогативой перевозчиков, которая не подлежит государственному регулированию и, следовательно, не порождает расходных обязательств Российской Федерации.

Большое количество обращений в суды по вопросам выплаты или компенсации предоставления социальных льгот свидетельствует о недостаточном уровне законодательного урегулирования данного вопроса. При выплате компенсаций судами, арбитражными судами учитывается позиция Конституционного суда РФ, изложенная в его постановлении от 20 декабря 2011 г. № 29-П1. А именно: при рассмотрении вопроса оплаты льгот по социальным обязательствам государства следует соблюдать баланс конституционно значимых интересов, которые приводят к принудительному отчуждению имущества для государственных нужд. В случае отсутствия возмещения со стороны публично-правового образования нарушаются конституционные принципы равенства, охраны права частной собственности и свободы предпринимательской деятельности. Кроме того, лишение компании законного права получать плату за оказанные услуги в полном объеме (так называемое законное ожидание) нарушает право на уважение собственности, гарантированное ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Осуществляя регулирование и защиту права на занятие предпринимательской деятельностью, федеральный законодатель, исходя из того, что данное конституционное право реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (ст. 17 ч. 3; ст. 19 ч. 1 и 2 Конституции РФ), обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. В этих целях он правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности, направленные на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества. В случае необходимости защиты общих (общественных) интересов в той или иной сфере федеральный законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частноправовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективным образом будет обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере. Располагая при этом широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, он вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми ст. 7, 8, 17 (ч. 3) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ.

Приведенные правовые позиции, изложенные Конституционным судом РФ в ряде решений, в том числе в постановлениях от 19 декабря 2005 г. № 12-П и от 13 июля 2010 г. № 16-П, а также в Определении от 3 июля 2007 г. № 633-О-П, распространяются и на правовое регулирование такого вида предпринимательской деятельности, как оказание услуг по перевозке пассажиров воздушным транспортом.

Регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, федеральный законодатель обязан учитывать, что возможные ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности (постановления Конституционного суда РФ от 18 июля 2003 г. № 14-П, от 16 июля 2004 г. № 14-П, от 31 мая 2005 г. № 6-П и от 28 февраля 2006 г. № 2-П).

В силу правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в ряде его решений (постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 5 июля 2001 г. № 11-П, от 6 апреля 2004 г. № 7-П и др.), неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ.

Отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения (при сохранении баланса между частными и публичными интересами) расходов на перевозку детей в возрасте от двух до 12 лет по льготному тарифу авиакомпаниям-перевозчикам, осуществляющим общественно значимую функцию, создает неопределенность в вопросе как о самом наличии, так и о способе возмещения таких расходов. В этой связи с федерального законодателя не снимается обязанность исходя из требований Конституции РФ и с учетом постановления Конституционного суда РФ № 29-П внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, направленные на соблюдение конституционного баланса публичных и частных интересов в сфере перевозок воздушным транспортом детей в возрасте от двух до 12 лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест.