За последние годы социально-экономическая ситуация в стране стабилизировалась. Укрепились и институты российской государственности. Не на словах, а на деле идет борьба с коррупцией. Все это создает предпосылки для перехода от экстенсивной к интенсивной модели модернизации страны. Одна из основных задач в этом плане – обеспечение диверсификации экономики, ослабление зависимости от экспорта сырья и продукции невысоких переделов, опережающее развитие высокотехнологичных отраслей. Немаловажная роль здесь принадлежит и развитию института частно-государственного партнерства, в рамках которого государство должно содействовать развитию базовой инфраструктуры для реализации стратегически значимых инвестиционных проектов.
Все более очевидно, что структурные проблемы российской экономики нельзя решить, положившись на «невидимую руку рынка». Необходима более активная социально-экономическая политика государства, которая предполагает, в числе прочего, и активизацию бюджетной политики. В недавно обнародованном Бюджетном послании Президент России поставил задачу использования бюджета «в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности». Тем более что в связи с весьма благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой у государства появились, наконец, необходимые для этого финансовые ресурсы. В последнее время расходы федерального бюджета резко возросли. Например, в ходе «нулевого чтения» закона о бюджете на 2007 г., в том числе и в соответствии с рекомендациями Счетной палаты, доходы федерального бюджета были увеличены на 337 млрд руб. При этом финансирование приоритетных национальных проектов выросло в два раза, а федеральных целевых программ – более чем на 40%.
Основное препятствие для использования бюджета как инструмента структурных реформ заключается в том, что прозрачная и эффективная бюджетно-финансовая система, которая позволила бы обеспечить по-настоящему результативное использование дополнительных бюджетных ассигнований, в стране пока полностью не сформирована. При проверке реализации закона об исполнении бюджета мы регулярно сталкиваемся с ситуацией, когда остатки на счетах в Федеральном казначействе растут быстрее, чем финансирование государственных расходов. Достаточно сказать, что десятки миллиардов рублей Инвестиционного фонда по итогам прошлого года были использованы лишь на доли процента. Таким образом, вопрос, где взять деньги для финансирования имеющихся обязательств государства, в бюджетной политике уже не является основным. Проблема в другом: как эти деньги эффективно использовать.
Вот почему сейчас такое внимание уделяется бюджетной реформе, переходу к среднесрочному трехлетнему бюджетному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат. Расширение горизонтов бюджетного планирования до трех лет снизит объем всевозможных бюрократических согласований, необходимых для реализации инвестиционных проектов. В то же время переход от управления бюджетными расходами к управлению полученными от них результатами дает бюджетополучателю большую свободу при использовании бюджетных средств. Это должно стимулировать его более рачительно относиться к финансовым ресурсам государства.
Счетную палату, орган независимого внешнего финансового контроля, ограничивают в стандартных финансовых проверках, но зато стимулируют к активизации аудита эффективности, то есть выявлению результативности использования средств. Минфин лишь убедил нас в правильности решения, принятого еще три года назад, когда мы начали внедрять аудит эффективности.
Важнейшим элементом бюджетной реформы стало более активное использование в бюджетном процессе элементов проектного управления. Первой пробой сил здесь служит разработка и реализация приоритетных национальных проектов. Нацпроекты – это не только инструмент реального повышения качества жизни граждан, но и своего рода полигон по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, технологий эффективного использования государственных средств на стратегически значимых направлениях.
Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы, в том числе и благодаря активной позиции Ассоциации, заранее смогли подготовиться к реализуемым в рамках бюджетной реформы новациям. Мы не стали дожидаться, пока правительство перейдет к среднесрочному бюджетному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, и еще три года назад с помощью канадских коллег начали заниматься внедрением аудита эффективности. Сейчас эта новая форма работы прочно вошла в повседневную практику контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности независимых органов государственного финансового контроля.
Реальный прорыв был сделан в прошлом году, когда Счетная палата вместе с Контрольным управлением Президента России при активном участии региональных контрольно-счетных органов провела мониторинг реализации приоритетных национальных проектов с использованием методологии аудита эффективности. В процессе работы более 50 контрольно-счетных органов провели около 370 контрольных мероприятий.
Мониторинг охватил большую часть российских регионов, и наше взаимодействие в рамках АКСОР вышло на качественно новый уровень. Можно без преувеличения сказать, что удалось заложить основы единой и достаточно эффективно работающей системы сквозного контроля за реализацией крупных общефедеральных проектов на всех уровнях бюджетной системы. И это очень важно для обеспечения прозрачности и результативности не только приоритетных национальных проектов, но и других масштабных инвестиционных программ, в которых участвует государство.
Наша совместная работа по обеспечению прозрачности и эффективности нацпроектов уже сейчас приносит ощутимые плоды. О результатах проверок регулярно информировались Президент России, руководители правительства, палаты Федерального Собрания. В итоге были приняты меры по идентификации соответствующих расходов федерального бюджета, их надлежащему финансированию, а также утверждению необходимых нормативных правовых актов.
Эффективность работы контрольно-счетных органов во многом зависит и от оперативности их взаимодействия с правоохранительными органами, прежде всего органами прокуратуры. Эта проблема обсуждалась на совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры и Счетной палаты. К сожалению, для оперативного взаимодействия контрольно-счетных органов и органов прокуратуры пока нет адекватной законодательной базы.
Контрольно-счетные органы чаще всего находятся в ведении региональных и муниципальных законодательных собраний и работают в соответствующем правовом поле. В итоге возникают такие правовые коллизии, как, например, в Орловской области, где региональная прокуратура потребовала от региональной контрольно-счетной палаты провести тематическую проверку, а та отказалась, сославшись на то, что внеплановые проверки она осуществляет лишь на основании постановлений регионального парламента. Чтобы впредь не допустить таких казусов, нужно координировать взаимодействие контрольно-счетных органов с органами прокуратуры через АКСОР. Подобная возможность также обсуждалась на совместной коллегии Генеральной прокуратуры и Счетной палаты.
При этом особый акцент делался на том, чтобы более активно подключить к сотрудничеству с Генеральной прокуратурой и Счетной палатой прокуратуры регионов. В частности, им было рекомендовано содействовать на своих территориях реализации совместных контрольных мероприятий Генеральной прокуратуры и Счетной палаты, предоставлять инспекторам всю необходимую информацию по проверяемым объектам, а также принимать меры прокурорского реагирования для устранения выявленных нарушений.
В 2007 г. работа над мониторингом реализации приоритетных национальных проектов продолжается. Попытаюсь проанализировать основные проблемы, снижающие социально-экономический эффект от их выполнения.
Наиболее типичным финансовым нарушением, выявленным в ходе проверок, является несоблюдение установленных конкурсных процедур при осуществлении закупок для государственных нужд. Так, в ходе проверки реализации национального проекта «Здоровье» выяснилось, что более четверти всего объема оборудования было закуплено без проведения конкурсных торгов. Имели место случаи, когда конкурс проводился только по одной заявке, то есть без реальной конкуренции, а победителями признавались поставщики, не отвечающие требованиям конкурсной документации.
Отмечу, что, несмотря на принимаемые меры по совершенствованию законодательства, система организации закупок для государственных нужд на сегодняшний день является, мягко говоря, несовершенной. Так, в ходе исследования, проведенного Счетной палатой совместно с Федеральной антимонопольной службой в 2006 г., проанализирована деятельность 50 регионов, 50 муниципальных закупщиков и 60 компаний в ключевых секторах экономики, включая естественные монополии. Выяснилось, что в стране есть только три региона с «гарантированной прозрачностью закупок» – Москва, Санкт-Петербург и Татарстан. Среди корпоративных закупщиков высокой степенью конкурентности при размещении заказов могли похвастаться лишь несколько компаний. В связи с этим при мониторинге реализации нацпроектов особое внимание следует уделять контролю за соблюдением законодательства при осуществлении закупок для государственных или муниципальных нужд. И именно здесь следует развивать взаимодействие с правоохранительными органами.
Весьма типичным недостатком при реализации приоритетных национальных проектов, существенно снижающим их результативность, является недостаточная степень скоординированности между органами власти разного уровня. Например, в ходе выполнения нацпроекта «Развитие агропромышленного комплекса» в Республике Калмыкия на ускоренное развитие животноводства было выделено федеральных бюджетных средств в 2,5 раза больше, чем регион реально может освоить. При этом объемы субсидий, доведенные по кредитам на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе Республики Хакасия, оказались ниже потребности на 60%, а в Чувашской Республике – почти в два раза.
В описанной ситуации на членов АКСОР ложится особая ответственность: необходимо существенно увеличить оперативность и качество взаимодействия при проведении совместных проверок. На согласование результатов, полученных в ходе контрольных мероприятий, порой тратится несколько месяцев. При таком подходе трудно оказывать реальное содействие органам исполнительной власти разного уровня в деле налаживания более эффективного взаимодействия между ними.
В то же время есть и положительные примеры конструктивного сотрудничества контрольно-счетных органов разного уровня и органов исполнительной власти регионов и муниципалитетов. Так, благодаря усилиям наших коллег, В. Д. Чечеткина и И. А. Дьяченко, во Владимирской и Волгоградской областях созданы добровольные общественные организации по типу АКСОР, которые объединяют региональные и муниципальные контрольно-счетные органы, причем и законодательная, и исполнительная власть оказывает им всестороннюю поддержку.
В ходе проверок нередко выясняется, что ни органы исполнительной власти, ни бюджетные организации не проявляют должной заинтересованности в том, чтобы по-настоящему эффективно использовать полученное оборудование. Например, при проверке реализации нацпроекта «Здоровье» были выявлены случаи, когда некоторые виды современного медицинского оборудования (в частности, рентгеновские аппараты) закупались с минимальным набором вспомогательных программ и устройств, что в итоге существенно снижает эффективность использования технических средств и создает предпосылки для их быстрого морального старения. В Оренбургской и Ульяновской областях уже закупленное медицинское оборудование не смогли своевременно установить и ввести в эксплуатацию, так как не были подготовлены соответствующие помещения, отсутствовали специалисты для его эксплуатации.
Все названные факты свидетельствуют об актуальности использования методологии аудита эффективности при осуществлении контроля за реализацией приоритетных национальных проектов. Сейчас в ходе проверок следует уделять особое внимание фактам неэффективного использования бюджетных средств, выявлять их причины и предлагать рекомендации для исправления сложившейся ситуации.
Проверки также показывают, что реализация нацпроектов сталкивается с препятствиями системного характера, обусловленных тем, что в стране долгие годы не проводилась целенаправленная промышленная и структурная политика. Так, осуществлению жилищного национального проекта мешает дефицит мощностей строительной индустрии, а закупка современного медицинского оборудования требует массового переобучения медработников и пр.
Проявляются и ограничения, связанные с недостаточной развитостью рыночных институтов и финансовой инфраструктуры. Так, при реализации национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» возникла проблема недоступности банковских кредитов для крестьянских и фермерских хозяйств, особенно находящихся в удаленных регионах. Выдвинутые банками условия – например, качество залогового обеспечения и банковский процент – обычно доступны лишь для крупных сельскохозяйственных предприятий, которые в принципе могут решать свои финансовые проблемы и без помощи государства.
Реализуя совместные контрольные мероприятия, мы использовали технологии аудита эффективности не только применительно с приоритетным нацпроектам. В прошлом году совместно с контрольно-счетными органами Республики Татарстан, Тюменской и Ленинградской областей в этих субъектах Федерации был проведен аудит эффективности в сфере АПК и дорожного строительства.
Итоги выполненного системного анализа актуальны не только для тех регионов, где проводилась проверка, но и для страны в целом. Например, при аудите эффективности ситуации в дорожном строительстве было выявлено, что в последние годы в общих объемах его финансирования на «незавершенку» приходится от 15 до 33%. Есть объекты, строительство которых началось еще в 1992 г. Общий объем незавершенного строительства к началу 2007 г. достиг 6 млрд руб.
Эти данные еще раз подтверждают вывод о том, что обеспечение прозрачности и результативности государственных инвестиций является одной из наиболее сложных и ответственных задач бюджетной реформы на современном этапе. При проверке исполнения федерального бюджета Счетная палата РФ регулярно сталкивается с фактами низких темпов освоения бюджетных средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ. Основная проблема здесь заключается в бюрократических проволочках: на межведомственное согласование параметров ФЦП и утверждение их проектно-сметной документации зачастую тратится большая часть бюджетного года.
Именно поэтому одним из перспективных направлений нашего сотрудничества на ближайшие годы могли бы стать и совместные проверки эффективности выполнения наиболее масштабных инвестиционных программ с участием государства, прежде всего проектов Сочи-2014 и Владивосток-2012. На них только из федерального бюджета планируется израсходовать несколько сот миллиардов рублей. Мы должны сделать все возможное, чтобы самым тщательным образом проверить законность и результативность их использования. Кстати, на Дальнем Востоке такая работа уже началась.
Ассоциация контрольно-счетных органов РФ уделяет особое внимание проблемам реализации муниципальной реформы и развитию муниципальных органов финансового контроля. Утвержденная Государственной Думой новая редакция Бюджетного кодекса дает бюджетам субфедерального уровня право выбора – формировать бюджет на один год или на три года. Однако при этом становится обязательным и составление трехлетнего финансового плана. Темп продвижения элементов бюджетной реформы на региональном и муниципальном уровнях будет зависеть от степени готовности контрольно-счетных органов работать в новых условиях.
Нам удалось достигнуть существенных подвижек в деле развития независимого внешнего финансового контроля на местах. Теперь настало время активно привлекать наших коллег из местных органов самоуправления к проведению совместных проверок – например, реализации тех же нацпроектов. Это особенно актуально в связи с утверждением новой редакции Бюджетного кодекса, которая закрепляет право федеральных органов финансового контроля осуществлять контроль за расходованием федеральных трансфертов на региональном и муниципальном уровнях.
Тем не менее муниципальная реформа по-прежнему сталкивается с серьезными проблемами, в том числе и с точки зрения обеспеченности финансовыми ресурсами. Как уже неоднократно отмечалось, лишь 7% муниципальных образований являются самодостаточными в финансовом отношении.
Сохраняет актуальность и проблема обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ. Проведенный Счетной палатой в 2006 г. анализ состояния межбюджетных отношений показал, что установленные нормативы отчислений от налогов в бюджеты всех уровней не позволяют обеспечить законодательно закрепленные расходные обязательства регионов. Более того, происходит перераспределение стабильных доходных источников в пользу федерального бюджета.
Эта болезнь, поразившая межбюджетные отношения, очень точно определена в Бюджетном послании Президента РФ: «Не найден оптимальный баланс между необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов». В Послании указано и лекарство от такой болезни: «Максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами». Иными словами, для решения проблемы сбалансированности субфедеральных бюджетов нужно управлять не трансфертами, а налогами.
В президентском Бюджетном послании говорится и о необходимости ускорить работу над основополагающими законопроектами, которые должны обеспечить реализацию бюджетной реформы, в частности над новой редакцией Бюджетного кодекса. Прежде всего, следует отметить положительные стороны данного законопроекта. Он кардинально меняет бюджетный процесс, устанавливает институт публичного обязательства, определяет понятия «государственное муниципальное задание» и «государственный муниципальный заказ», а также применяет новый подход к формированию адресных целевых программ.
Тем не менее принятые поправки в Бюджетный кодекс, на наш взгляд, не всегда носят последовательный характер, а по ряду важнейших направлений бюджетной реформы в документе представлены лишь общие подходы. Так, законопроект не отвечает на вопрос, как конкретно осуществлять бюджетирование, ориентированное на результат, как соизмерять объемы финансирования с конкретными результатами работы бюджетополучателей. Понятие так называемого обоснования бюджетных ассигнований не конкретизировано. Не разработана и четкая классификация конечных и промежуточных результатов деятельности.
Кроме того, новая редакция Бюджетного кодекса предполагает перераспределение полномочий в бюджетном процессе от органов законодательной власти к органам власти исполнительной. Для исполнительной власти это неплохо, а каково это для законодательной – решать законодателям. Например, изменены или исключены многие нормы Бюджетного кодекса, которые регламентировали процесс составления и исполнения бюджетов. Соответствующие полномочия будут переданы правительству, которое станет регулировать основополагающие элементы бюджетного процесса через издание подзаконных нормативных правовых актов.
Понятно, что в такой ситуации парламенты на всех уровнях бюджетной системы должны быть заинтересованы в еще более активном использовании такого инструмента контроля за органами исполнительной власти, как независимые органы государственного финансового контроля. Следовательно, на нынешнем этапе бюджетной реформы члены АКСОР должны более тесно взаимодействовать с законодательными собраниями своих регионов для обеспечения прозрачности бюджетного процесса.
Принятые поправки в Бюджетный кодекс не смогли решить и такую актуальную проблему, как законодательное обеспечение создания единой системы государственного финансового контроля в России. В данном законопроекте не были четко определены понятия внешних и внутренних органов государственного финансового контроля, не разграничены их полномочия и сферы деятельности. Это вряд ли будет способствовать повышению эффективности работы системы государственного финансового контроля в целом, предотвращению дублирования при проверке одних и тех же бюджетополучателей, а значит, одна из основных задач административной реформы – снижение административного пресса на экономику – осталась нерешенной.
Эта проблема в последнее время активно обсуждается в деловом сообществе. Так, совсем недавно был проведен круглый стол с участием представителей Торгово-промышленной палаты, Российского союза промышленников и предпринимателей, Общественной палаты и других организаций. На основании опыта ряда стран СНГ, и прежде всего Казахстана, было рекомендовано оптимизировать работу государственных контролеров (а нас, проверяющих, сейчас в два раза больше, чем было в СССР) следующим образом.
В начале каждого года Президент России мог бы собирать руководителей всех федеральных контрольных органов на совещание для утверждения единого плана контрольных мероприятий, что позволило бы избежать дублирования при проверке одних и тех же объектов. Если разные контрольные органы хотят проверить одну и ту же организацию, они могут это сделать в рамках совместного контрольного мероприятия. Предприятие, которое успешно выдержало подобный «экзамен», получает своеобразные двухлетние «контрольные каникулы». Координацию взаимодействия государства и бизнеса могла бы взять на себя специальная консультативная структура при Президенте России с условным наименованием «Совет по государственно-частному партнерству». Кстати, глава государства в целом уже одобрил эту идею.
Другим вариантом упорядочения системы контроля может стать разработка единых стандартов, в соответствии с которыми внутренние органы аудита будут проводить контрольные мероприятия, а органы внешнего аудита – лишь контролировать соблюдение этих стандартов.
Есть все основания надеяться, что в ближайшее время проблема создания адекватной современным требованиям законодательной базы для обеспечения работы государственного финансового контроля будет решена. Так, руководство Минфина неоднократно обещало решить проблему разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего финансового контроля в специальной главе Бюджетного кодекса о государственном финансовом контроле. По крайней мере, на словах признается принцип главенства внешнего контроля. Кстати, у нас уже сейчас налажено конструктивное сотрудничество с органами Федерального казначейства в деле обеспечения эффективного внутреннего контроля за расходованием бюджетных средств. Одновременно по поручению главы государства Счетная палата совместно с Контрольным управлением Президента РФ разрабатывают законопроект о государственном финансовом контроле.
Счетная палата готовится к внедрению еще более сложного в содержательном плане вида контроля – стратегического аудита, суть которого сводится к экспертизе достижения стратегических целей, поставленных высшим политическим руководством страны. Цели и содержание стратегического аудита предполагают оценку их реализуемости и результативности с точки зрения ресурсоемкости и ресурсообеспеченности, эффективности исполнительной власти по решению стратегических задач. Вместе с тем данный вид аудита предполагает и более широкий временной горизонт анализа – не один-три года, а пять-восемь лет.
Соответственно, существенно меняются требования к планированию и организации работы высших контрольных органов – от планирования объектов контроля к планированию аудита проектов и программ, включая бюджет в целом. При этом должен измениться сам вектор планирования: не от выбора объектов финансового аудита к аудиту эффективности и стратегическому аудиту, а наоборот.
С применением стратегического аудита в текущем году планируется провести анализ реализации национальных проектов, инвестиционной деятельности предприятий электроэнергетики в рамках реформирования отрасли, эффективности ресурсного обеспечения воинских частей постоянной готовности, а также правового обеспечения деятельности территориальных органов Пенсионного фонда России.
Сейчас в Счетной палате РФ в оперативном режиме ведется работа по созданию методической базы стратегического аудита, а также его соответствующему организационному, информационному и ресурсному обеспечению. Для координации этой работы создан Центр ситуационного анализа Счетной палаты, который готов активно сотрудничать и с членами АКСОР. Есть надежда, что отдельные элементы новой методологии удастся опробовать уже в 2007 г. при проведении некоторых совместных проверок.
Бюджетная реформа ставит перед нами весьма широкий спектр задач организационного, методологического и экспертно-аналитического характера. Думаю, Cчетная палата должна более активно отстаивать свою позицию и в работе над совершенствованием бюджетно-финансового законодательства. Некоторым нашим коллегам приходится работать не в самых благоприятных условиях, сталкиваться с противодействием со стороны органов власти своих регионов. Тем не менее я уверен, что мы успешно справимся и с новыми задачами. Залогом тому является сплоченный коллектив единомышленников, который нам удалось создать в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов РФ.
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2007 г.
