Сергей РАЗГУЛИН, заместитель директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России
Цели налоговой политики
К настоящему времени формирование основ российской налоговой системы в целом завершено. Масштабных мер в области налоговой политики, сопоставимых с глобальной перестройкой налоговой системы, в среднесрочной перспективе не запланировано. Вместе с тем проведение социально-экономических преобразований, интеграция России в мировую экономику неизбежно требуют внесения поправок в налоговое законодательство. Поэтому эта отрасль будет динамично меняться.
Необходимо отметить следующие цели налоговой политики:
1. Отказ от увеличения номинального налогового бремени при условии поддержания сбалансированности бюджетной системы.
2. Повышение эффективности и нейтральности налоговой системы.
В ходе реформы налоговая нагрузка, рассчитываемая как отношение общей суммы налоговых и иных обязательных платежей (включая таможенные) к объему ВВП при сопоставимых мировых ценах на нефть, снизилась с 33,6 до 27,4%.
Но возможности «механического» снижения налоговой нагрузки на экономику, например за счет уменьшения налоговых ставок, практически исчерпаны. С учетом роста расходных обязательств бюджетной системы, неопределенности прогнозов внешнеэкономической конъюнктуры снижение нагрузки возможно прежде всего за счет повышения качества налогового администрирования.
Совершенствование налогового администрирования
В 2006 г. принят комплекс поправок в налоговое законодательство, направленных на совершенствование налогового администрирования и затрагивающих наиболее конфликтные стороны взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, которые возникают в процессе осуществления налогового контроля, истребования документов у налогоплательщика в ходе налоговых проверок, взыскания недоимки.
Значительное место занимают изменения, связанные не только со сроками совершения налоговым органом тех или иных действий, но и с содержанием принимаемых им решений, затрагивающих права налогоплательщика.
Совершенствование налогового администрирования определяется не только законодательством, оно требует изменения культуры и идеологии взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Сейчас в системе налоговых органов проводятся организационные преобразования. Будут приняты и внедрены административные регламенты деятельности налоговых органов, определяющие процедуры рассмотрения заявлений налогоплательщика, выдачи необходимых документов и т.д. Разрабатываются критерии оценки деятельности налоговых органов, учитывающие не только эффективность мероприятий по контролю за соблюдением налогового законодательства, но и состояние работы с налогоплательщиками в целом. Анализ результатов в соответствии с этими критериями позволит более точно оценить результативность работы налоговых органов, в том числе и в отношении налогов, поступающих в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
Функции налогового контроля возложены только на налоговые органы. Привлечение к осуществлению мероприятий налогового контроля других органов, например органов внутренних дел, регистрирующих транспортные средства, – к контролю за уплатой транспортного налога, органов местного самоуправления – к администрированию местных налогов, не предусматривается.
Меры по изменению в 2008–2010 гг. порядка исчисления и уплаты отдельных налогов отражены в основных направлениях налоговой политики, одобренных Правительством РФ в марте 2007 г.
Налог на добавленную стоимость
В долгосрочной перспективе предполагается сохранить высокую долю косвенных налогов, и прежде всего налога на добавленную стоимость, в общем объеме налоговых поступлений. Высокий уровень бюджетных доходов от налогообложения природных ресурсов в очень большой степени зависит от внешних факторов (ценовой конъюнктуры на мировых сырьевых рынках), поэтому текущие и принимаемые бюджетные обязательства не должны планироваться исходя из предположений о высоком уровне таких доходов в дальнейшем.
За последнее время в режиме уплаты НДС:
- осуществлен переход к взиманию налога на основании метода начислений, когда момент возникновения налоговых обязательств и момент возникновения права на налоговый вычет определяются как наиболее ранние – получение (выставление) счета-фактуры, получение (осуществление) оплаты или отгрузка (получение) товара;
- предоставлено право на налоговый вычет при осуществлении капитального строительства в момент выполнения соответствующих расходов;
- введен единый порядок начисления и принятия к вычету налога как при операциях по реализации товаров (работ, услуг) на внутреннем рынке, так и при реализации товаров, облагаемых по нулевой ставке. Одновременно отменено требование о представлении отдельной налоговой декларации по операциям, облагаемым по нулевой ставке.
С 2008 г. продолжительность налогового периода по НДС возрастет до квартала. Это решение не только приведет к разовому увеличению финансовых ресурсов налогоплательщика, но и позволит несколько облегчить администрирование НДС. В среднесрочной перспективе предлагается введение системы регистрации лиц в качестве налогоплательщиков НДС. В рамках данной системы лицам будут присваиваться отдельные идентификационные номера налогоплательщиков НДС, в обязательном порядке указываемые на счете-фактуре. При этом реестр налогоплательщиков НДС будет открытым. Регистрация в качестве налогоплательщиков НДС станет обязательной для всех организаций и индивидуальных предпринимателей, у которых выручка от реализации превышает законодательно установленную величину.
Здесь необходима корректировка законодательства, регулирующего государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Содержанием изменений должно стать расширение оснований для отказа в регистрации, а также усиление ответственности за предоставление недостоверных сведений при регистрации.
Налог на прибыль организаций
Налогоплательщику должна быть предоставлена возможность в разумные сроки компенсировать все свои расходы на расширение производства, внедрение результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, на природоохранные мероприятия и другие цели. В этой связи:
- начиная с 2007 г. организации вправе в полном размере уменьшать налоговую базу текущего года на сумму убытков, понесенных в предыдущем году. В 2002–2005 гг. совокупная сумма переносимого на текущий налоговый период убытка прошлых лет не могла превышать 30% от налоговой базы, а в 2006 г. – 50%;
- введена так называемая инвестиционная премия (возможность отнесения на расходы отчетного (налогового) периода расходов на капитальные вложения в размере до 10%), право на применение которой вступило в силу с 1 января 2006 г.;
- с 2007 г. разрешено равномерное, в течение одного года, отнесение на расходы затрат на осуществление любых НИОКР (в том числе не давших положительного результата).
В целях повышения конкурентоспособности российской налоговой системы и создания благоприятного инвестиционного климата при получении россиянами дивидендов предполагается применять нулевую ставку налога на прибыль организаций. Такое освобождение будет предоставляться при стратегическом участии российской компании в российской или иностранной организации, выплачивающей дивиденды. Критерий стратегического участия предлагается установить в виде доли участия организации не менее 50%, если в абсолютном выражении такая доля превышает 500 млн руб. .
Регулирование налогообложения контролируемых иностранных компаний
Разработка законодательства, регулирующего налогообложение контролируемых иностранных компаний, является важным средством борьбы с укрывательством доходов российскими компаниями с помощью оффшорных компаний и стран, имеющих низкий уровень налогообложения. В практике налогообложения некоторых стран применяется правило, при котором не распределяемый между учредителями (собственниками) доход иностранной дочерней компании или его часть в целях налогообложения налогом на прибыль могут рассматриваться как доход ее владельца (материнской компании).
Российские компании и компании-резиденты предполагается обязать указывать в налоговых декларациях все свои иностранные аффилированные компании. В законодательстве должен определяться ряд условий, обусловливающих возникновение у российских налогоплательщиков налоговой обязанности в отношении прибыли, которая получена иностранными контролируемыми компаниями. Обязательными также должны стать предоставление налогоплательщиком сведений о его доле в контролируемой иностранной компании и уплата налога с соответствующей доли нераспределенного дохода этой компании.
Определение налогового резидентства юридических лиц
Внесение в налоговое законодательство понятия резидентства юридических лиц основано на нескольких критериях: критерии места управления и критерии резидентства участников юридического лица, владеющих в нем контрольным пакетом.
Совокупность двух предлагаемых критериев позволит предотвратить ситуацию, при которой физические лица – налоговые резиденты учреждают юридическое лицо в другом государстве, где приняты более низкие ставки налогообложения прибыли, без намерения фактически осуществлять там хозяйственную деятельность, а исключительно в целях минимизации своих налоговых обязательств в России.
Если компания, зарегистрированная в оффшорной зоне, будет признана налоговым резидентом Российской Федерации на том основании, что она контролируется налоговыми резидентами Российской Федерации, то указанная компания должна будет доплатить в российский бюджет налог на прибыль по ставке, составляющей разницу между ставкой налога на прибыль в государстве, где она зарегистрирована, и российской ставкой.
Введение института консолидированной налоговой отчетности при исчислении налога на прибыль организаций
Особенностью российской налоговой системы является необходимость ее функционирования в условиях федеративного государства и многоуровневой бюджетной системы. В этой связи перенос налогоплательщиками центра формирования прибыли в целях налогообложения в иной субъект РФ приводит к возникновению проблем с доходами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Кроме того, невозможность в настоящее время консолидации налоговых обязательств различных налогоплательщиков, входящих в один холдинг или группу компаний, создает стимулы для применения трансфертных цен внутри холдинга и перераспределения финансовых ресурсов, что также негативно сказывается на налоговых доходах региональных и местных бюджетов.
В этой связи в Российской Федерации предлагается внедрить широко используемый за рубежом институт консолидированной налоговой отчетности при исчислении группой компаний своих обязательств по налогу на прибыль организаций. Это позволит различным налогоплательщикам, входящим в состав холдинга или группы компаний, суммировать финансовый результат в целях налогообложения. Распределение платежей налога на прибыль такого консолидированного налогоплательщика между бюджетами субъектов РФ будет осуществляться по аналогии с действующими в настоящее время правилами распределения между бюджетами налога, который исчислен в отношении обособленных подразделений, не являющихся юридическими лицами, – то есть пропорционально средней арифметической доле компании – участника консолидированной группы в совокупной стоимости основных фондов и фонда оплаты труда консолидированной группы. Предполагаемый срок вступления в силу вышеназванных поправок – 1 января 2009 г.
Действующее законодательство также требует внесения изменений, связанных с налогообложением операций с ценными бумагами, закладными, выпускаемыми в обеспечение ипотечных кредитов, операций с финансовыми инструментами срочных сделок. В частности, в Налоговый кодекс необходимо включить более точное определение финансовых инструментов срочных сделок и привести их перечень.
Кроме того, нужно систематизировать требования к учетной политике организаций для целей налогообложения путем принятия единых общих требований к учетной политике (в том числе по установлению, изменению, дополнению, смене методов учета и т.д.). При этом предполагается предусмотреть особенности в установлении методов учетной политики, применяемых при исчислении конкретного налога. Учетная политика организации для целей налогообложения должна содержать все положения, по которым налоговое законодательство допускает вариантность методов учета и которые имеют место в финансово-хозяйственной деятельности данной организации.
Целесообразно уменьшить негативное влияние использования кассового метода в рамках общего режима налогообложения на возможности налогового планирования и уклонения от налогообложения. Следует ограничить право организации менять метод налогового учета по собственной инициативе с начала каждого налогового периода.
Налог на добычу полезных ископаемых
Для повышения эффективности налогообложения добычи углеводородного сырья принято решение о создании системы налогообложения, основанной на дифференцированной специфической налоговой ставке. При определении размера такой ставки будут учитываться выработанность месторождения, особые условия разработки новых месторождений, а также вязкость добываемых видов нефти. Вводится специфическая налоговая ставка НДПИ в размере 419 руб. за тонну добытой нефти, которая будет действовать предположительно до 2017 г.
В среднесрочной перспективе планируется реализовать комплекс мер по совершенствованию налога на добычу полезных ископаемых в части полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью, – например, в 2008–2009 гг. перейти к максимально широкому использованию специфических налоговых ставок (в первую очередь в отношении каменного угля, торфа, солей, общераспространенных полезных ископаемых, минеральных вод и т.д.).
Иные изменения
Среди иных изменений можно отметить следующие. Ставки акцизов ожидает ежегодная индексация .
Ставка налога на доходы физических лиц в долгосрочной перспективе будет сохранена на уровне 13%. Такое решение подтверждено Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию.
Ожидается реформирование налоговых вычетов, предоставляемых физическим лицам: введение нового вычета на сумму отчислений на добровольное пенсионное страхование, а также объединение всех социальных вычетов на образование и здравоохранение в один с увеличением предельной общей суммы такого вычета до 100 тыс. руб.
В рамках уточнения гл. 23 Кодекса должен быть решен вопрос об освобождении от налогообложения субсидий, прежде всего жилищных, предоставляемых физическим лицам в рамках национальных проектов.
Предложение об изменения порядка зачисления налога – перечисление его налоговыми агентами по месту жительства физического лица – не поддерживается, поскольку значительно усложнит налоговое администрирование.
Следует обратить внимание на упрощенное декларирование доходов физических лиц, проводимое до 2008 г. Все доходы от декларационных платежей поступают в бюджеты субъектов РФ.
На основе анализа платежей, взимаемых федеральными органами исполнительной власти, проводится работа по уточнению юридически значимых действий, за которые должна взиматься государственная пошлина.
Создание налоговых стимулов для осуществления инновационной деятельности включает в себя, в частности:
- освобождение от НДС реализации любыми организациями научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, относящихся к новой или усовершенствованию производимой продукции;
- включение в состав средств целевого финансирования, не учитываемых при определении базы налога на прибыль научных организаций, средств, получаемых из различных фондов научных исследований;
- установление к основной норме амортизации повышающего коэффициента (не более двух) в отношении основных средств, используемых только для научно-технической деятельности.
Необходимо изменить порядок налогообложения деятельности в сфере игорного бизнеса, что связано с сохранением объектов налогообложения данным налогом только в специально отведенных зонах на территории пяти субъектов РФ.
В части иных региональных и местных налогов внесение каких-либо значительных изменений не предполагается. В их отношении налоговая политика может осуществляться органами власти субъектов РФ и муниципальных образований, например посредством предоставления дополнительных налоговых льгот, установления конкретного размера налоговых ставок в пределах, заданных Кодексом, снижения ставки налога на прибыль организаций, установления либо не установления отчетных периодов, расширения оснований для изменения срока уплаты налога, списания задолженности в качестве безнадежной и некоторых других мер.
Изменения в порядок налогообложения специальными налоговыми режимами наряду с уточняющими поправками предусматривают, в частности, порядок налогообложения при переходе с одного режима на другой, расширение перечня видов деятельности, которые могут быть переведены на уплату ЕНВД.
Особое место занимает введение налога на недвижимость. В перспективе доходы от налогообложения недвижимого имущества физических лиц станут основным источником собственных доходов местных бюджетов и основой фискальной автономии муниципальных властей. Введение налога на недвижимость позволит не только сократить количество поимущественных налогов, взимаемых с физических лиц, но и установить для определения налоговой базы единые подходы, основанные на массовой оценке соответствующих объектов недвижимости. Объектом налогообложения должен быть единый объект недвижимости, состоящий из земельного участка и жилого дома, квартиры, дачи, гаража или иного строения, помещения и сооружения. Таким образом, одной из основных задач при введении нового налога должно стать формирование и регистрация права на единый объект недвижимости, а также оценка его стоимости в целях налогообложения.
Решение этого вопроса требует утверждения порядка проведения кадастровой (массовой) оценки, порядка формирования сведений об объектах недвижимости для целей их оценки, методики оценки, порядка проверки результатов оценки, порядка утверждения результатов оценки, порядка внесения результатов оценки в кадастр недвижимости и т.д. Налог на недвижимость может быть введен в пилотных субъектах не ранее 2009–2010 гг., по мере формирования государственного кадастра недвижимости.
Сбалансированная налоговая система требует наличия у налоговых органов адекватных возможностей контроля за исполнением обязанностей по уплате налогов. Принимаемые меры, в том числе полномочия по контролю за трансфертным ценообразованием, призваны обеспечить равные условия налогообложения.
Распространена практика минимизации обязательств по налогам путем произвольного манипулирования ценами сделок при осуществлении операций между связанными или контролируемыми лицами. Среди способов намеренного уменьшения налоговых обязательств можно выделить регистрацию одной из сторон сделки в юрисдикции с пониженным налогообложением, использование налоговых льгот или специальных налоговых режимов, наличие убытков по данным налогового учета, неуплату налогов в результате ликвидации налогоплательщика.
Еще одним негативным эффектом использования трансфертного ценообразования группами компаний в условиях российской налоговой системы является перемещение мобильной налоговой базы между регионами страны. Изменение налогового законодательства в области противодействия трансфертному ценообразованию предполагается производить по следующим направлениям:
1. Определение взаимозависимости лиц.
Наличие взаимной зависимости между сторонами сделок, подлежащих контролю с позиций трансфертного ценообразования, должно являться основной причиной проведения такого контроля. Планируется значительно расширить перечень оснований для признания лиц взаимозависимыми, включив в него большее количество случаев признания лиц взаимозависимыми, а также сохранить возможность признания лиц взаимозависимыми на основании судебных решений.
2. Установление закрытого перечня контролируемых сделок.
Предполагается наличие закрытого перечня сделок, цена которых в целях налогообложения может быть скорректирована налоговыми органами. Речь идет прежде всего о сделках между взаимозависимыми лицами, а также между лицами, взаимная зависимость которых может презюмироваться в силу особых условий заключения таких сделок (внешнеторговые сделки с компаниями, являющимися налогоплательщиками в низконалоговых юрисдикциях, товарообменные (бартерные) сделки).
3. Введение специального декларирования контролируемых сделок и требований к перечню документов налогоплательщика, обосновывающих применяемые им трансфертные цены в сделках с взаимозависимыми лицами.
4. Введение института предварительных соглашений о ценообразовании.
5. Введение новых требований к методам оценки диапазона рыночных цен, а также принципам их применения.
Здесь речь идет об уточнении критериев идентичности и сопоставимости товаров (работ, услуг), определении условий сопоставимости сделок и их условий, утверждении порядка расчета интервала рыночных цен, различных показателей рентабельности, порядка применения разных методов определения рыночных цен на основании данных бухгалтерской отчетности, а также регламента использования различных источников информации о ценах, введении ответственности за нарушение законодательства о трансфертном ценообразовании.
Срок вступления в силу норм новой главы Налогового кодекса о контроле за трансфертным ценообразованием – 2008–2010 гг.
Заключение
Интеграция страны в мировую экономику, присоединение к международным организациям требует гармонизации российского налогового законодательства с законодательством стран – экономических партнеров, подписания международных соглашений, принятия обязательств в области международного сотрудничества налоговых и таможенных органов, обмена информацией.
Соглашения в налоговой сфере должны предусматривать, в числе прочего, меры, позволяющие ограничить доступ к предоставляемым ими льготам для лиц, не являющихся реальными налоговыми резидентами стран – сторон соглашений.
Все вышеназванные меры направлены на достижение целей налоговой реформы, которые в обобщенном виде могут быть сформулированы как создание конкурентоспособной налоговой системы.
Справка «Бюджета»
Сергей Викторович РАЗГУЛИН, заместитель директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ
Родился 25 декабря 1975 г. в Москве.
В 1998 гг. окончил Московскую государственную юридическую академию, специальность «Предпринимательское право».
1996–1998 гг. – юрисконсульт ЗАО «Концерн Октябрь», ТОО «Юридическая фирма “Статус”».
1998–1999 гг. – специалист I категории отдела совершенствования налогового законодательства Управления Государственной налоговой службы РФ.
1999–2002 гг. – консультант, заместитель начальника, затем начальник отдела применения Налогового кодекса РФ Департамента налоговой политики Министерства РФ по налогам и сборам.
2002–2004 гг. – заместитель руководителя Департамента налоговой политики Министерства РФ по налогам и сборам.
2004–2006 гг. – начальник отдела координации и контроля деятельности ФНС России, анализа и общих вопросов Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ.
С 2006 г. по настоящее время – заместитель директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ.
Государственный советник налоговой службы РФ I ранга.
Автор комментариев к Налоговому кодексу РФ, ряда публикаций в специализированных изданиях (журналы «Бюджет», «Налоговый вестник», «Российский налоговый курьер», «Аудиторские ведомости», «Главбух», «Экономика и жизнь» и др.).
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2007 г.
