Марина Клишина, менеджер Центра исследования бюджетных отношений
Владимир Шишов, аналитик Центра исследования бюджетных отношений
Реестр расходных обязательств (РРО) при его введении в бюджетную практику позиционировался как документ, позволяющий проводить бюджетную политику на основе балансирования обязанностей по выплате средств из бюджета с реальными финансовыми возможностями эти обязанности выполнить.
С момента законодательного закрепления необходимости составления реестров расходных обязательств в Бюджетном кодексе РФ прошло более двух с половиной лет. Сформировалась практика применения данных норм. Сейчас уже можно сделать первые выводы о том, удается ли РРО выполнять функцию оценки стоимости государственных (муниципальных) обязательств, о соотношении РРО с бюджетным процессом, о степени необходимости данного инструмента.
До того как Федеральным законом №
Пунктом 2 ст. 87 Бюджетного кодекса РФ (до внесения изменений) под реестром расходных обязательств понимался свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Разночтения в понятийном аппарате порождали дополнительные вопросы, например о том, как в реестре расходных обязательств следует проводить их структурирование — по расходным обязательствам или по правовым актам, обуславливающим такие обязательства?
Вопрос структурирования в РРО расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований был решен принципиально разными способами. В Методических указаниях по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов, разработанных Минфином России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 июля 2004 г. № 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации», было предусмотрено выделение нескольких типов расходных обязательств, в том числе:
— по обеспечению государственных функций законодательной и судебной власти;
— по оказанию государственных услуг;
— по предоставлению трансфертов населению;
— по предоставлению бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями;
— по предоставлению межбюджетных трансфертов;
— установленные межгосударственными (международными) договорами и соглашениями;
— по обслуживанию и погашению государственного долга Российской Федерации.
В Методических указаниях устанавливались также требования к выделению единичных расходных обязательств.
Подход к структурированию расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований был иным. В приказе Минфина России от 27 апреля 2006 г. № 67н предусматривалось выделение:
— расходных обязательств субъектов РФ — в соответствии со структурой полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленных в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №
— расходных обязательств муниципальных образований — в соответствии со структурой вопросов местного значения муниципальных образований соответствующего типа и полномочий органов местного самоуправления, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №
Рассмотренный вариант позволил субъектам РФ представлять данные в едином формате, приемлемом для дальнейшего сведения и анализа, и обеспечил информационную базу для оценки стоимости выполнения отдельных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения и вопросов местного значения, что в полной мере соответствовало идеологии разграничения предметов ведения и полномочий.
В то же время имели место и определенные сложности, а именно:
— сложность распределения бюджетных расходов по конкретным полномочиям и вопросам местного значения и последующей проверки его правильности в условиях заведомой несопоставимости кодов классификаций расходов бюджетов РФ с перечнями полномочий и вопросов местного значения;
— недостаточно качественное составление перечней полномочий и вопросов местного значения, отраженное в федеральных законах №
— отсутствие в формах РРО субъекта РФ и свода РРО муниципальных образований, предусмотренных для представления в Минфин России, иных расходных обязательств, помимо направленных на выполнение полномочий по предметам совместного ведения субъектов РФ, а также на решение вопросов местного значения и выполнение полномочий органов местного самоуправления.
В установленных на федеральном уровне формах РРО РФ, а также в формах для представления в Минфин России данных из РРО субъектов РФ и свода реестров муниципальных образований предусмотрено включение сведений об объемах средств, необходимых для исполнения расходных обязательств, и кодах бюджетной классификации расходов, что создает условия для применения РРО в целях оценки стоимости государственных (муниципальных) обязательств.
Однако, как показывает практика, составление РРО на базе анализа всего массива правовых актов, подлежащих применению в соответствующем публичном образовании, на предмет выявления правовых актов, договоров и соглашений, которые обуславливают возникновение расходных обязательств, — тупиковый путь в силу недостаточной четкости формулировок в правовых актах (особенно принятых давно) и неясности правил «перевода» их норм в объемы бюджетного финансирования. Отсутствие на региональном и муниципальном уровнях квалифицированных специалистов для проведения подобной работы в сжатые сроки также препятствует выбору данного варианта.
В результате используется обратный подход: предусмотренные в бюджете расходы распределяются в РРО между расходными обязательствами, а затем к ним подбираются правовые акты.
Более того, правоприменителями нередко высказывается опасение, что если идти по первому, теоретически более верному пути, ГРБС, составляющие РРО, заявят чрезмерно большие потребности в бюджетном финансировании, обусловленные их пожеланиями, а не правовыми нормами. И хотя пути решения подобной проблемы очевидны (отказ в принятии не обоснованных с правовой точки зрения «пожеланий» ГРБС, внесение изменений в правовые акты, недостаточно прозрачно устанавливающие необходимость предоставления бюджетного финансирования, отмена некоторых правовых актов), на практике их обычно не применяют.
Рассмотренная ситуация свидетельствует о том, что реестр расходных обязательств может играть предписанную ему роль только в том случае, если имеется четкое понимание состава правовых актов, соглашений, договоров публичного образования, обуславливающих расходные обязательства. Например, в высшей степени позитивной может быть роль РРО в обеспечении регулярного финансирования расходов капитального характера, когда ежегодное отражение потребности в финансовых средствах по всем ранее принятым решениям о предоставлении бюджетных инвестиций позволяет предотвратить случаи нефинансирования и появление долгостроя. Однако в подобной ситуации внимание акцентируется лишь на некоторых блоках расходных обязательств.
Тогда как полный анализ всего существующего массива правовых актов представляется в высшей степени трудозатратным. И даже механизм, направленный на своевременный учет обязательств, которые следуют из вновь принимаемых актов (когда новый правовой акт изучается на предмет того, обуславливает ли он расходные обязательства, а затем включается в РРО), на практике не прижился.
Соотношение работ по формированию РРО с организацией бюджетного процесса зависит от соотношения сроков формирования реестров расходных обязательств со сроками составления проектов бюджетов и их утверждения.
Для федерального уровня предусмотрено формирование субъектами бюджетного планирования и государственными внебюджетными фондами трех РРО (предварительного — не позднее 15 февраля; планового — не позднее 1 июля; уточненного — не позднее, чем через пять дней после принятия в третьем чтении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год). Однако целесообразность составления данного документа трижды и именно в эти сроки с точки зрения сроков составления проекта федерального бюджета не в полной мере ясна.
В приказе Минфина России № 67н предусмотрено представление в Минфин России РРО субъектов РФ и свода РРО муниципальных образований до 1 мая и до 1 декабря, что противоречит основным этапам бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях, поскольку после 1 мая прогнозы социально-экономического развития еще корректируются, а следовательно, даже при наличии сравнительно точных методик расчетов объемов бюджетных расходов на исполнение расходных обязательств исходные данные могут быть недостаточно точными.
Кроме того, к 1 декабря еще не приняты ни законы о бюджетах субъектов РФ, ни решения о бюджетах муниципальных образований, ни правовые акты, обуславливающие включение в бюджеты новых расходных обязательств, в связи с чем РРО, подготовленные к 1 декабря, практически не будут отличаться от РРО, сформированных к 1 мая.
С учетом вышесказанного формировать реестры расходных обязательств целесообразно в несколько иные сроки:
— на начальных стадиях составления проекта бюджета, но после получения сравнительно точных данных по прогнозам социально-экономического развития — так, чтобы отраженные в реестрах объемы бюджетного финансирования могли без радикальных изменений использоваться при составлении проекта бюджета;
— после принятия законов (решений) о бюджете и нормативных правовых актов, заключения договоров, соглашений, обуславливающих возникновение расходных обязательств — так, чтобы в реестре расходных обязательств получили отражение все вновь принятые расходные обязательства.
Впрочем, практическая ценность составления второго РРО также может быть поставлена под вопрос, поскольку данный документ представляет интерес в основном с точки зрения анализа объемов и структуры отклонений от ранее составленного РРО, а также с точки зрения состава вновь принятых расходных обязательств. В бюджетном процессе второй РРО может быть использован лишь опосредованно — как база для составления первого РРО на следующий трехлетний период.
Из всех инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, с РРО наиболее тесно связаны ведомственные целевые программы (ВЦП) и среднесрочный финансовый план (СФП). В РРО отражаются расходы, обусловленные нормативными правовыми актами. ВЦП также представляют собой особым образом структурированные обязательства, вытекающие из существующих правовых актов, заключенных договоров и соглашений. Важный вопрос в данном случае возникает лишь с потоками информации в случае автоматизации работ по составлению РРО и ВЦП.
Что касается взаимосвязи с СФП, то при условии надлежащего качества составления РРО должен содержать информацию о расходных потребностях на исполнение действующих расходных обязательств, которая может использоваться в ходе среднесрочного финансового планирования, в частности для определения объема бюджета принимаемых обязательств. При этом установленные в новой редакции Бюджетного кодекса требования к детальности планирования СФП (до целевых статей и видов расходов) требуют такого же детального отражения расходных потребностей в РРО.
Поскольку, как показывает практика, в настоящее время превалирует формальный подход к составлению РРО — исходя из предусматриваемых в бюджете объемов финансирования, а не из существующей правовой базы, — описанный механизм применения РРО при составлении СФП выполнять свои функции в полной мере не может.
Таким образом, на сегодняшний день РРО не решает поставленную перед ним задачу. При этом ни на федеральном, ни на региональном, ни на муниципальном уровнях нет единого мнения (включающего не базовые принципы, а подробно описанные механизмы и процедуры) о том, как применять данный документ в бюджетном процессе.
В Бюджетном кодексе РФ (в редакции Федерального закона №
При всех обозначенных выше проблемах нельзя отрицать того, что РРО принес и продолжает приносить пользу: способствует дополнительной систематизации правовых актов, существенно повышает правовую культуру специалистов ГРБС и финансовых органов, позволяет решить локальные проблемы (например, неполноты финансирования строек и объектов), в субъектах РФ и муниципальных образованиях создает основу для оценки выполняемых полномочий.
Несомненно, в дальнейшем на федеральном уровне необходимо поставить вопрос о целесообразности формирования реестра расходных обязательств. Однако в условиях сохранения РРО и отсутствия возможности выбора нужно искать способы его максимально разнопланового применения в бюджетном процессе.
Журнал «Бюджет» № 6 июнь 2007 г.
— Экономика — №6 июнь 2007 — 20 июня 2007
